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Des quotas aux contrats : perceptions de la filière laitière suisse et analyse contractuelle

From quotas to contracts: Swiss dairy actors’ perceptions and contractual analysis
Frédérick Clerson, Annie Royer et Érick Duchesne
p. 69-84

Résumés

La régulation publique par contingents du secteur laitier suisse a été abolie en 2009 pour être remplacée par une régulation d’ordre privé instaurant une contractualisation obligatoire entre transformateurs et producteurs. Cet article présente l’expérience suisse sur la base de la théorie des contrats et d’entrevues semi-dirigées avec des groupes de producteurs, des acheteurs et des représentants institutionnels par une méthode d’évaluation de programmes. Les principaux résultats montrent que l’État et les transformateurs sont les plus satisfaits du changement, alors que les groupes de producteurs sont divisés. Les transformateurs ont été avantagés par ce nouveau mode de coordination qui n’est pas encadré par un environnement institutionnel permettant une contractualisation efficace et équitable.

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Texte intégral

1En l’espace de quelques années, plusieurs systèmes de régulation publique des marchés laitiers par une gestion de l’offre ont été démantelés au profit d’une régulation contractuelle. Le secteur laitier suisse a mis fin à sa politique de contingentement en 2009 après 32 ans de gestion de l’offre et l’a remplacée par un système de contrats obligatoires entre laiteries et producteurs de lait. L’État suisse a toutefois choisi de maintenir des mécanismes de coordination et d’intervention différents pour le lait fromager, par conséquent, ce secteur n’est pas traité dans cet article. Plus récemment, en avril 2015, l’Union européenne a démantelé son système de contingents mis en place en 1984 et l’a aussi remplacé par une contractualisation, volontaire cette fois, mais pouvant être rendue obligatoire par les États membres.

2Le passage d’une coordination publique, le contingentement, à une coordination privée, la contractualisation, soulève toutefois plusieurs enjeux, notamment celui de la capacité des contrats à coordonner efficacement et équitablement un secteur agroalimentaire comme les produits laitiers. Cet enjeu est d’autant plus important que les contrats sont de plus en plus utilisés dans le secteur agroalimentaire avec plus ou moins de succès, en fonction de nombreux facteurs tels que l’environnement institutionnel ou la structure du marché (Vavra, 2009). La spécificité temporelle du lait qui découle de sa haute périssabilité et des investissements spécifiques ainsi que le déséquilibre des pouvoirs de négociation des partenaires de la filière – souvent caractérisée par une structure oligopsonistique – peuvent engendrer des coûts de transaction très élevés pour les producteurs laitiers (Royer, 2011). Dans ce contexte, la contractualisation constitue-t-elle un outil efficace pour coordonner les filières laitières ? Est-ce qu’un minimum d’intervention publique est nécessaire pour réduire les coûts de transaction et atteindre une meilleure efficacité ? Est-ce que l’environnement institutionnel peut affecter les résultats d’une politique de contractualisation obligatoire ? Notre étude vise à répondre à ces questions en se basant sur les apports conceptuels de la théorie des contrats et de l’analyse du cas suisse à partir d’une méthodologie d’évaluation de programmes.

3Cet article propose, dans un premier temps, un bref historique de la politique laitière suisse, notamment les raisons qui ont mené au changement de politique vers la contractualisation. Dans un deuxième temps, il énonce brièvement une revue de la littérature sur le rôle des contrats dans le secteur agroalimentaire et les risques contractuels qui y sont liés. La troisième partie explique la méthodologie utilisée pour répondre à nos questions de recherche. Puis il présente l’analyse sur la base des entrevues effectuées et les principaux résultats de notre démarche. Enfin, la dernière partie discute des résultats et conclut.

Historique de l’évolution de la politique laitière suisse

  • 1  À la même époque, l’Union européenne s’organise autour de la Politique agricole commune qui verra (...)

4Les premières mesures d’intervention de l’État suisse en production laitière remontent à 1947 (Kroll et al., 2010a, 2010b)1. À cette époque, et jusqu’en 1977, les interventions étatiques consistaient surtout en des mesures protectionnistes aux frontières et un soutien des prix, et des subventions à la commercialisation. Ces interventions visaient à augmenter le revenu des producteurs par des prix élevés pour les produits agricoles, par le biais de marchés très encadrés, et à leur assurer la couverture des coûts de production (Confédération helvétique, 1977). Pour y parvenir, l’État garantissait le prix et l’achat du lait. De telles politiques pour une production encourageant les exportations (25 % de la production en équivalent-lait en 1975) ont entraîné une augmentation importante des coûts pour l’État.

5Pour endiguer ses coûts d’intervention en production laitière, l’État a ajouté, en 1977, aux mécanismes déjà en place (protection tarifaire, monopoles d’exportation, soutien des prix, subventions à la commercialisation) des contingents qui limitaient la production de chaque agriculteur. Ce système restera en place jusqu’en 2009, ne subissant que des modifications mineures des mécanismes d’échange des contingents entre les producteurs. Ce sont surtout les autres mécanismes d’intervention qui ont subi des modifications importantes, augmentant le budget laitier.

6Un changement important de paradigme dans l’intervention publique suisse s’est produit avec la première réforme de la Politique agricole (PA) adoptée en 1993 (PA-1998), qui a instauré des paiements directs pour tous les agriculteurs afin de contrebalancer la diminution des prix d’intervention et d’indemniser les producteurs pratiquant une agriculture tournée vers la durabilité et la multifonctionnalité (Kroll et al., 2010b). Ce changement de paradigme s’inscrivait en parallèle aux négociations multilatérales du cycle de l’Uruguay et de l’introduction de paiements directs au sein de la Politique agricole commune de 1992 (Parent et al., 2011). Cette réforme importante de la politique laitière suisse a ouvert alors les portes au désengagement de l’État dans la détermination des prix et envers les garanties d’achat du lait au sein de la seconde réforme de la politique agricole en 1998 (PA-2002). Depuis le 1er mai 1999, des contrats de mise en marché sont utilisés de façon volontaire entre producteurs et acheteurs (Confédération helvétique, 2002). Pour autant, l’État ne s’est pas désengagé du soutien financier aux producteurs laitiers alors que les paiements directs y demeurent nombreux, en particulier pour les agriculteurs situés en zone de montagne.

7Ce désengagement s’est poursuivi avec la politique agricole suivante, adoptée en 2002 (PA-2007). En 2004, l’État suisse annonçait l’abolition des contingents de production à l’horizon 2009. Cette décision du Conseil fédéral suisse est en partie motivée par l’imminence de l’abolition des contingents européens (alors prévue pour 2008) et par la fin des mesures transitoires de l’accord de libre-échange fromager entre la Suisse et l’Union européenne pour 2007 (Kroll et al., 2010b).

8Cette déréglementation du secteur laitier suisse s’est accompagnée d’une nouvelle forme d’encadrement : la contractualisation obligatoire. En effet, depuis l’abolition des contingents, pour pouvoir commercialiser du lait en Suisse, il faut qu’un contrat soit signé entre les producteurs et un acheteur. C’est l’article 36b de la Loi fédérale sur l’Agriculture qui définit le caractère obligatoire des contrats ainsi que le contenu minimal qui doit s’y trouver : durée minimale d’un an, fixation des quantités et mécanisme de détermination des prix.

9Pour faciliter l’implantation de la contractualisation, l’État a fortement incité les producteurs à se regrouper en Organisations de producteurs (OP) et en Organisations de producteurs-utilisateurs (OPU) pour signer les contrats de mise en marché de leur lait avec les acheteurs. Ces regroupements représentent 95 % du lait mis en marché en Suisse (Kroll et al., 2010b). La principale différence entre les deux types d’organisations est la signature d’un contrat de vente exclusif avec un acheteur par les OPU.

10De plus, pressés par l’État et après maintes tentatives, les différents intervenants se sont dotés d’une interprofession pour faciliter la coordination de la filière. L’interprofession est composée de deux collèges, celui des producteurs et celui des transformateurs/distributeurs. Les décisions doivent s’y prendre à une majorité de 75 % des voix dans chaque collège (IP-Lait, 2012b).

  • 2  Fromages, lait de consommation, crème de consommation, yogourts pour le marché domestique, beurre (...)
  • 3  Boissons lactées, protéines lactiques, yogourts et poudres de lait entier destinés à l’exportation (...)

11L’interprofession a, à son tour, mis en place des règles encadrant la contractualisation obligatoire ainsi que des mécanismes permettant l’écoulement des surplus. Ainsi, une segmentation du prix du lait en trois catégories (A, B et C) selon l’utilisation faite par le transformateur a été instaurée, obligeant les acheteurs à différencier le prix payé aux producteurs selon l’utilisation finale du lait (IP-Lait, 2012a). Le lait de catégorie A correspond aux produits laitiers à haute valeur ajoutée ou dont le marché est protégé par des barrières tarifaires2, le lait de catégorie B correspond aux produits laitiers à valeur ajoutée faible ou subissant une pression concurrentielle des marchés extérieurs3 alors que le lait de catégorie C correspond au beurre et à la poudre de lait écrémé destinés au marché mondial (IP-Lait, 2012a).

12Tous les producteurs doivent cependant recevoir le prix du lait A, le plus élevé, sur au moins 60 % de leur livraison. Il est aussi laissé à la discrétion du producteur (et de son acheteur) le choix de produire du lait de catégorie C, le moins rémunérateur (IP-Lait, 2012a). Pour le lait A, l’IP-Lait négocie trimestriellement un prix indicatif alors que les prix du lait B et C sont fixés selon des indicateurs bien définis : le prix indicatif du lait de catégorie B est défini selon la valeur de 1 kg de lait transformé en poudre de lait écrémé à destination du marché international et de beurre à destination du marché local alors que le prix indicatif du lait de catégorie C est défini de la même façon, en considérant le prix du beurre sur le marché international (IP-Lait, 2012a). Pour faciliter l’application de cette segmentation, l’interprofession a mis en place un contrat type obligatoire depuis le 31 août 2011 (Confédération helvétique, 2012). Ce dernier contient notamment des clauses qui vont au-delà des bases légales et qui concernent la catégorie de lait produit, la qualité et la composition du lait, une garantie de paiement et les modalités d’inspection du lait. L’État, par le maintien de barrières tarifaires sur les produits du lait de catégorie A, permet aussi le maintien d’une discrimination des prix selon l’usage final du lait.

13La contractualisation vise donc à désengager l’État d’une quelconque planification de la production laitière et de remettre ces pouvoirs dans les mains des acteurs de la filière. Néanmoins, l’État suisse maintient son soutien au sein de la filière fromagère par des suppléments versés aux producteurs qui permettent d’abaisser le prix du lait des fromagers tout en autorisant les interprofessions fromagères à maintenir des mécanismes de régulation de l’offre de fromages (et donc de lait). Ces réformes du secteur laitier ont été jugées comme améliorant l’efficacité économique de la filière par certains organismes internationaux tels que l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE, 2009).

Rôle des contrats et risques contractuels

14Wu (2006, traduction libre) définit le contrat comme étant « un accord de droit privé personnalisé pour s’adapter à des circonstances économiques particulières ». Selon cet auteur, l’idée sous-jacente à cette définition est celle d’un d’encadrement privé des transactions propres à chaque situation s’inscrivant dans le cadre de réglementations étatiques visant à protéger les partenaires contre les imperfections contractuelles (Wu, 2006). Cette idée sous-entend qu’une négociation doit exister entre les contractants plutôt qu’une imposition des conditions par l’État qui se contente alors d’encadrer cette négociation. Ce dernier point est particulièrement important puisque la coordination des relations commerciales par l’usage d’un contrat n’est pas sans risque pour les contractants ni ne garantit une forme d’équité entre ceux-ci.

15Les contrats du secteur agricole présentent quelques spécificités. Ils doivent tenir compte de l’inélasticité à court terme de l’offre, de l’élasticité partielle de la demande et du manque de transparence sur les marchés agricoles lié aux structures de marché généralement oligopsonistiques (Butterwick, 1975). La présence de variations saisonnières parfois fortes, la forte périssabilité des produits, leur hétérogénéité et la grande dispersion géographique des producteurs ont également un effet sur les contrats agricoles (Minot, 1986). De plus, l’organisation de la production agricole fait en sorte que les nombreuses actions des agriculteurs ne sont pas facilement observables et peuvent donc être soumises à des aléas moraux. Finalement, les caractéristiques des produits ne sont pas toujours mesurables en raison de la subjectivité des critères de qualité ou de l’absence d’institutions appropriées (Wu, 2006).

16La principale forme de contrat présente dans le secteur laitier suisse est le contrat de mise en marché qui se distingue des autres formes de contrats par une restriction de ses clauses à un accord de vente du produit généralement avant sa production (détermination du prix, modalités de paiement et de livraison, etc.) (Dey, 2002). Cette forme de contrat, à l’opposé du contrat de production, ne couvre donc pas les méthodes de production et la provenance des intrants (Wilson, 1986 ; MacDonald et al., 2004 ; Goodhue et Simon, 2007). Ainsi, les contrats laitiers suisses n’encadrent généralement pas les activités de production, mais plutôt celles de livraison du produit.

1. Rôle et contenu des contrats

17Le rôle d’un contrat agricole est multiple. Un premier rôle est de coordonner la production afin d’optimiser les actions de la chaîne de production (Bogetoft et Olesen, 2002). Un deuxième rôle est de motiver la performance par l’introduction de mesures incitatives. Un autre rôle est de permettre un meilleur partage des risques entre les partenaires, notamment un transfert de risque vers le partenaire le moins averse au risque (Milgrom et Roberts, 1992 ; MacDonald et al., 2004). Enfin, un quatrième rôle est de réduire les coûts de transaction, notamment lorsque les transactions font intervenir des actifs spécifiques ou que l’environnement est incertain (Williamson, 1991). De ce dernier rôle découle le fait que les contrats sont nécessairement incomplets puisque des contrats dits complets, c’est-à-dire ceux qui prennent en compte toutes les contingences possibles, impliqueraient des coûts de transaction beaucoup trop élevés. Ils comportent donc des « lignes blanches » qui permettent aux partenaires de s’adapter à l’évolution de leur environnement sans supporter de trop importants coûts de transaction.

  • 4  Le concept de prise d’otage réfère ici à la notion de hold-up développée par Williamson (1985), so (...)

18Les résultats de la contractualisation dépendront en grande partie des différentes clauses présentes dans le contrat. À cet effet, de nombreux auteurs se sont penchés sur les clauses minimales que devraient contenir les contrats agricoles. D’abord, des clauses relatives à l’identification des contractants doivent être présentes (Dey, 2002 ; Unidroit, 2013). À leur identification devraient être ajoutées les responsabilités minimales de chacun pour assurer la légalité et la viabilité du contrat (Dey, 2002 ; Unidroit, 2013). De la même façon, il s’agit de circonscrire le contrat dans le temps (Eaton et Shepherd, 2001 ; Dey, 2002). La durée devrait être telle que le contrat se poursuive jusqu’à ce que les investissements réalisés pour mener à bien la transaction soient amortis afin de réduire les risques de prises d’otage4 (Dey, 2002 ; Wu, 2006).

  • 5  Comme le système de collecte d’information auprès des abattoirs découlant de la Livestock Mandator (...)

19Le respect du contrat ne sera réel que s’il existe une pénalité à l’opportunisme contractuel. Sinon, un des partenaires pourra mettre fin au contrat unilatéralement sans conséquence. Il doit donc y avoir des modalités liées à la résiliation du contrat, ainsi qu’à d’éventuelles rectifications pouvant y être faites (Wu, 2006 ; Kunkel et al., 2009 ; Unidroit, 2013). Une modalité liée au renouvellement tacite du contrat peut aussi être incluse (Dey, 2002 ; Unidroit, 2013). Certaines clauses devraient offrir une protection pour le contractant qui ne respecte pas le contrat en raison de considérations hors de son contrôle, par exemple des clauses dites de force majeure pour permettre une plus grande flexibilité (Eaton et Shepherd, 2001 ; Kunkel et al., 2009 ; Unidroit, 2013). En parallèle, des clauses de protection des contractants contre le non-paiement (Eaton et Shepherd, 2001 ; Kunkel et al., 2009 ; Unidroit, 2013) et contre la faillite d’un des partenaires devraient aussi être intégrées (Kunkel et al., 2009 ; Unidroit, 2013). Une façon de diminuer l’opportunisme contractuel est de mettre en place des mécanismes favorisant la transparence et le partage d’information (Bogetoft et Olesen, 2002). Parfois, des institutions publiques peuvent être mises en place pour révéler l’information5.

20Par ailleurs, la méthode de détermination des prix devrait être incluse dans les contrats (Eaton et Shepherd, 2001 ; Wu, 2006). Le contrat doit aussi mentionner les modalités de paiement, les modalités de livraison, une description des biens et services transigés, le moment signifiant le transfert de propriété ainsi que les quantités impliquées (Eaton et Shepherd, 2001 ; Dey, 2002 ; Kunkel et al., 2009 ; Unidroit, 2013).

21Finalement, les contrats devraient inclure un mécanisme de résolution des différends (Eaton et Shepherd, 2001 ; Dey, 2002 ; Wu, 2006 ; Goodhue et Simon, 2007 ; Unidroit, 2013). Celui-ci peut parfois être public grâce à l’aide des tribunaux ou de nature privée lorsque les contractants règlent le conflit entre eux. Eaton et Shepherd (2001) mentionnent que les mécanismes de règlements des différends privés sont plus efficaces, car moins coûteux et plus rapides (Goodhue et Simon, 2007). Par contre, l’utilisation des tribunaux est parfois nécessaire lorsque la transaction implique des actifs spécifiques ou encore que le non-respect de certaines clauses puisse avoir un effet de distorsion important sur les marchés (en cas de prix volatils par exemple) (Schwartz et Scott, 2003). De plus, un mode de règlement privé peut ne pas être efficace lorsque l’un des contractants a un faible pouvoir de négociation, comme cela est souvent le cas pour les producteurs agricoles.

2. Risques contractuels

22Bien que le recours aux contrats ait pour objectif de partager les risques entre contractants, la contractualisation entraîne de nouveaux risques, dont celui de devoir répondre aux impératifs du contrat (MacDonald et al., 2004 ; Goodhue et Simon, 2007). Toutefois, selon MacDonald et al. (2004), en contractualisant, les producteurs agricoles peuvent, théoriquement, transmettre une partie de leurs risques à leur acheteur qui, lui, est davantage en mesure de l’assumer en raison d’une gamme élargie de produits et de sources d’approvisionnement.

  • 6  En agriculture, comme les acheteurs sont généralement de taille plus imposante que les producteurs (...)

23Quant au risque de prise d’otage, bien qu’une fois le contrat signé des actions légales puissent être entreprises, l’importance de la faute ne justifie pas toujours le recours à un processus de compensation en cas de non-respect du contrat (Mazé, 2005 ; Mazé et Ménard, 2010). Qui plus est, avant la signature du contrat, il est toujours possible de faire preuve d’opportunisme et ceci se traduit généralement dans la rédaction du contrat. Bogetoft et Olesen (2002), Goodhue et Simon (2007) et Del Cont (2012) mentionnent que le rédacteur de contrat possède un avantage dans la négociation puisqu’il est celui qui va poser la base de la négociation. Il pourra alors choisir d’omettre certaines clauses qui pourraient le désavantager. Encore plus, en absence de négociation, comme il est souvent d’usage en agriculture, le rédacteur du contrat, généralement l’acheteur6, pourra littéralement imposer ses conditions et offrir un contrat à prendre ou à laisser (Del Cont, 2012). La mise en place d’un contrat type qui fixe les bases de la négociation pour tous les partenaires permet de diminuer ce pouvoir de négociation que posséderait un des contractants (Wilson, 1986 ; Wu, 2006).

24Par ailleurs, pour que le contrat soit respecté et que chacun y trouve son compte, il doit exister des conséquences pénalisantes face au non-respect du contrat (Eaton et Shepherd, 2001 ; Kunkel et al., 2009 ; Unidroit, 2013). Selon Eaton et Shepherd (2001), c’est alors à l’État de jouer un rôle pour s’assurer du respect des contrats. Parmi les actions pouvant être proposées, Schwartz (2000) cible la mise en place d’un mécanisme de résolution des différends ainsi qu’un contrôle du respect des contrats. Aussi, même si l’encadrement contractuel obligatoire correspond à une transmission de l’encadrement de l’État vers le secteur privé, il ne devrait pas signifier pour autant un désengagement complet de l’État.

L’évaluation de programme appliquée à un changement de régulation

25La méthode d’évaluation de programmes a été retenue dans cet article pour analyser la contractualisation obligatoire mise en place par l’État suisse et l’Interprofession. Weiss (1972) définit que « l’objectif de l’évaluation de programme est de mesurer les effets d’un programme au regard des objectifs derrière celui-ci de façon à enrichir le processus décisionnel entourant le programme et visant à l’améliorer » (traduction libre). Cette méthodologie se veut donc une aide à la décision pour les autorités afin d’améliorer les programmes et les services publics offerts.

26Dans le cadre de cette recherche, nous avons adapté cette méthode à l’objet étudié en retenant l’évaluation de programmes au stade de sa mise en œuvre. Cette étape de l’évaluation de programmes s’intéresse principalement à l’adéquation entre les objectifs de la politique et ses résultats, dans une optique de transposition de ce mode d’encadrement à d’autres groupes d’individus (Chen, 2005). Il s’agit alors de considérer les objectifs visés par le changement de régulation de la filière laitière suisse en regard des attentes des intervenants de la filière pour ensuite les comparer avec l’impact de cette nouvelle politique.

27À cette fin, seize entretiens semi-dirigés ont été réalisés auprès des différents acteurs de la filière afin de documenter la position et la perception des organisations membres de la filière face au changement de politique d’encadrement. Plus spécifiquement, les intervenants ont été interrogés pour documenter la position et la vision de leur organisation face aux enjeux liés au démantèlement des contingents et à la mise en place de la contractualisation obligatoire. Cette façon d’agir permet de mesurer la perception des impacts d’une politique ainsi que l’importance relative de certains déterminants dans la construction des perceptions (Chen, 2005). Pour ce faire, trois groupes ont été formés selon le secteur d’activité des intervenants : production, transformation et acteurs institutionnels impliqués dans l’encadrement de la filière (État, Interprofession, consultants, etc.). Le tableau 1 résume le nombre d’intervenants et l’appartenance institutionnelle des individus contactés ainsi que le nombre d’entrevues réalisées. Dans quatre cas (trois au sujet de la production et un dans le domaine institutionnel), plus d’un intervenant pour une même organisation a été rencontré au cours d’un même entretien.

Tableau 1. Nombre d’intervenants contactés, nombre d’organisations dans lesquelles les intervenants œuvraient et nombre d’entrevues réalisées

Groupe

Nombre d’intervenants contactés

Nombre d’organisations d’où provenaient les intervenants contactés

Nombre d’entrevues réalisées*

Production

15

10

7

Transformation

14

14

4

Institution

8

3

5

Note : *Pour quatre entrevues, plus d’un intervenant (provenant tous de la même organisation) ont été rencontrés au cours d’une même entrevue.

Source : les auteurs.

28Deux questionnaires ont été utilisés pour les entrevues : un pour les intervenants de la production et de la transformation et un second pour les intervenants du milieu institutionnel. Les deux questionnaires visaient à recueillir la même information, sauf que le questionnaire visant les institutions demandait à l’interviewé de présenter les positions perçues des acteurs de la filière en plus de la position de son organisation. Pour les intervenants de la production et de la transformation, seules les positions de l’organisation étaient documentées.

29Les questions posées étaient séparées en trois sections, afin de déceler une évolution dans les positions de l’organisation rencontrée. La première section visait à documenter la position de l’organisation au moment de l’abolition du contingentement et sa compréhension des raisons sous-tendant ce changement d’encadrement de la filière, comme suggéré par Chen (2005). La seconde série de questions concernait l’annonce de la mise en place de la politique de contractualisation et les changements qui y ont été apportés depuis son annonce. Finalement, la dernière section visait la satisfaction de l’organisation envers les règles actuellement en place ainsi que les revendications toujours d’actualité. Le tableau 2 reprend de façon plus détaillée les différents éléments abordés lors des entrevues avec les intervenants de la filière.

Tableau 2. Résumé des sujets abordés dans les entrevues avec les intervenants de la filière laitière suisse

Sections de l’entrevue

Éléments abordés

Abolition de la politique de contingentement

Appuis et revendications lors du démantèlement des contingents

Objectifs de l’État face au changement de politique

Perceptions de la politique de contractualisation avant son implantation

Mise en place de la politique de contractualisation

Évolution de la politique de contractualisation, de son ébauche à sa mise en place

Appuis et revendication concernant l’évolution de la politique de contractualisation

Reflet de la volonté politique et de la volonté de la filière dans l’évolution de la politique

Politique actuelle de contractualisation

Réponse de la politique aux revendications de la filière

Niveau de satisfaction de la politique

Revendications actuelles et améliorations souhaitées

Source : les auteurs.

30Le contenu tiré des entretiens semi-dirigés a ensuite été enrichi par une analyse des données socio-économiques disponibles. Ces données secondaires ont permis de compléter les informations obtenues lors des entretiens et de valider ou invalider les perceptions des intervenants par rapport au changement de régulation. Notre analyse a aussi intégré les intuitions de la littérature économique sur la contractualisation. La combinaison de ces différentes sources d’information permet d’assurer une crédibilité scientifique à la critique de la politique de contractualisation tout en étant axé sur sa réalité actuelle et ses possibilités de développement (Chen, 2005).

Analyse et résultats

  • 7  Pour une analyse plus précise des perceptions des intervenants rencontrés avec les conclusions pré (...)

31Cette section présente les résultats de notre analyse de l’expérience suisse quant à l’utilisation de contrats pour coordonner le secteur laitier. Afin d’alléger la lecture, les références aux entretiens ont été supprimées. Il n’en demeure pas moins que les informations incluses dans cette section reflètent essentiellement les opinions et affirmations émises par les acteurs lors des entrevues7.

1. Attentes par rapport à la nouvelle régulation et sa mise en place

32Dans un premier temps, les acteurs ont été interrogés sur leur perception des objectifs du changement de régulation et, dans un second temps, sur leurs attentes de ce changement. Selon les acteurs de la filière, les principaux objectifs de l’abolition des contingents étaient la diminution des charges des producteurs agricoles par l’abolition de la prime au départ obtenue par la vente des contingents, la diminution du nombre de producteurs et la spécialisation des producteurs restants, l’inscription dans les conditions-cadres d’un éventuel accord multilatéral et la possibilité de devancer l’Union européenne dans le démantèlement des contingents laitiers. Certains de ces objectifs viennent façonner la perception de la réussite contractuelle. De fait, tous les acteurs interrogés ont mentionné que le changement de politique d’encadrement du secteur laitier suisse s’inscrivait dans une perspective politique plus globale, marquée par un renforcement du paradigme idéologique économique de diminution de l’intervention de l’État et d’un retour vers une plus grande autonomie des marchés (Confédération helvétique, 2002 ; VMI, 2010). Les contrats devaient alors favoriser les initiatives des acteurs de la filière (Confédération helvétique, 2002 ; Département fédéral de l’économie, 2005 ; OFAG, 2005 ; Chavaz, 2013), notamment sa flexibilité (Chavaz, 2013) et sa compétitivité (Confédération helvétique, 2002 ; Département fédéral de l’économie, 2005 ; OFAG, 2005 ; Chavaz, 2013). Bien sûr, une diminution de l’intervention étatique visait aussi à diminuer le budget laitier (Confédération helvétique, 2002, 2006), source de préoccupations depuis plusieurs décennies en Suisse.

33Ces nouvelles modalités d’encadrement de la filière laitière ont fait naître des attentes auprès du secteur de la production et de la transformation. Par exemple, les intervenants de la production espéraient des contrats à long terme et une coordination des contrats prise en charge par la filière à l’aide d’une interprofession unique (PSL, 2006). De leur côté, les transformateurs souhaitaient que l’État rende la contractualisation obligatoire. De plus, un intervenant de la production et un intervenant de la transformation ont soulevé que les règles encadrant la contractualisation devaient assurer des rapports de force équilibrés permettant de créer un contrepoids à la position des transformateurs.

34Or quatre facteurs se dégagent des entrevues comme étant des obstacles à une coordination efficace de la filière par des contrats. D’abord, la structure de marché oligopsonistique vient limiter les options contractuelles pour les producteurs agricoles. Ensuite, la présence d’OP et d’OPU crée une concurrence entre les producteurs et vient créer une forme de sous-enchère des conditions contractuelles. Un autre facteur est la mise en place de la segmentation qui permet aux transformateurs d’optimiser leur approvisionnement au détriment de la stabilité de la filière. Finalement, l’encadrement contractuel par l’État et l’Interprofession ne permet vraisemblablement pas de régir efficacement les conditions contractuelles négociées et de faire respecter les règles décidées collectivement. Chacun de ces éléments est repris et analysé dans les sous-sections suivantes.

Structure de marché oligopsonistique

35L’un des éléments qui ont fortement influencé les négociations contractuelles, et donc l’équilibre qui s’est ensuite créé sur le marché, est la structure même de ce marché. Dans le cas laitier suisse, quatre variables sont à considérer : le nombre et la taille des producteurs, le regroupement de l’offre, le nombre d’acheteurs finaux et la présence d’intégration verticale.

36Tout d’abord, la Suisse comptait, pour la saison de production 2012-2013, un peu plus de 24 000 producteurs laitiers, en diminution de 38 % depuis le début des années 2000 (OFAG, 2013). Ces producteurs ont mis en marché en moyenne 136 tonnes de lait par entreprise pour la saison de production 2012-2013, en augmentation de 77 % depuis 1999-2000 (OFAG, 2012 ; 2013). En 2012-2013, ils produisaient collectivement 3,3 millions de tonnes de lait (OFAG, 2013) qu’ils livraient à huit acheteurs dont quatre accaparaient 75 % des livraisons de lait non destiné à la fabrication fromagère (Kroll et al., 2010b).

37Dans une structure de marché oligopsonistique telle qu’observée en Suisse, les producteurs peuvent avoir des intérêts à s’intégrer horizontalement pour bénéficier d’économie d’échelle et contrebalancer le fort pouvoir de marché de l’aval (Bouamra-Mechemache, 2015). Conscient de cette situation, l’État, lors de la mise en place de la contractualisation, a fortement incité les producteurs à se regrouper en OP et en OPU. En 2010, 95 % du lait était négocié par ces organisations (Kroll et al., 2010b). Bien que l’instauration de tels contrepoids puisse en théorie améliorer le pouvoir de négociation des producteurs, nos entretiens montrent que les règles entourant la taille minimale des OP et des OPU étaient trop laxistes et ont permis une multiplication des organisations, perdant du même coup la contrepartie de pouvoir de négociation qu’ils tentaient de s’attribuer. En 2014, il existait 9 OP et 29 OPU réparties inégalement sur le territoire suisse, de sorte qu’un producteur peu satisfait des conditions obtenues par son regroupement n’avait pas toujours d’autres options. La régionalisation des regroupements et le faible nombre d’acheteurs potentiel viennent aussi limiter les contrepoids que peuvent offrir ces organisations face aux transformateurs. Des intervenants rencontrés indiquaient par exemple que les producteurs n’ont d’autre choix que de déterminer la quantité de lait qu’ils sont prêts à livrer sur la base des contrats offerts par les transformateurs. Ceci n’est pas sans rappeler les conclusions de Wilson (1986) et de Wu (2006) qui mentionnaient qu’en situation oligopsonistique, les transformateurs réussissent à imposer leurs conditions contractuelles et offrent des contrats à prendre ou à laisser aux producteurs.

  • 8  Les deux principaux détaillants en alimentation, Migros et Coop, se partagent environ 70 % des par (...)

38Par ailleurs, il importe de noter que l’économie industrielle ne considère pas toujours un pouvoir de négociation favorable aux acteurs de l’aval comme inefficace (Chen 2003, 2007). Ce pouvoir permet des économies d’échelle et des gains d’efficacité, pour autant que la baisse des prix payés aux producteurs se traduit par une baisse des prix payés par les consommateurs. Cette situation peut se produire lorsque les acteurs de l’aval évoluent en concurrence parfaite sur le marché de l’aval. Or, compte tenu de la structure des marchés de la transformation laitière et de la distribution8 suisse, il ne semblerait pas que cette situation prévale. Dans ce cas, les gains issus du pouvoir de marché de l’aval ne sont pas partagés avec les maillons aux pouvoirs de négociation plus faibles, menant à une contractualisation inefficace qui peut, à terme, réduire trop fortement les incitations à investir et à produire au niveau du maillon production. Toutefois, deux des transformateurs les plus importants sont partiellement possédés par des producteurs laitiers représentant environ 28 % de la production laitière et le versement, aux producteurs-propriétaires, de ristournes (Crémo) ou de dividendes (Emmi) peut bonifier la rémunération des producteurs et modifier leur dépendance aux conditions contractuelles.

39Dualité des formes de regroupements

40La structure interne des deux types de regroupements précités vient aussi influencer l’équilibre des négociations. En effet, la différence fondamentale entre les deux regroupements – la vente du lait de l’OPU à un seul acheteur – vient forger toutes les relations contractuelles. L’OPU se trouve à être liée à son acheteur au contraire de l’OP qui peut choisir de livrer ou non à tous les acheteurs, dans la limite du transport possible. L’OP possède ainsi une meilleure assurance en cas de défaut d’un partenaire puisqu’elle pourra se concentrer rapidement sur ses autres partenaires. En revanche, un intervenant indiquait que les OP sont les plus sensibles aux fluctuations du marché. De fait, la stratégie des transformateurs dans une telle organisation contractuelle est de s’approvisionner prioritairement auprès des OPU en leur laissant la possibilité de livrer toutes les quantités souhaitées et de s’approvisionner auprès des OP pour l’excédent. Comme les conditions d’échange sont fixées lors d’une négociation, le transformateur peut offrir des conditions qui varient selon les organisations. Ainsi, même si les OPU se retrouvent dans une situation de dépendance auprès de leur acheteur (soit ils lui vendent leur lait, soit ils quittent l’organisation) et qu’en conséquence l’acheteur pourrait leur offrir des conditions moins avantageuses, il semble qu’elles profitent de meilleures conditions de marché. En effet, ce sont les OP qui subissent les pressions les plus importantes dans les négociations puisqu’elles n’ont aucune assurance de répétition des livraisons si les OPU augmentent les leurs.

41La segmentation

  • 9  En effet, la législation suisse permet que l’État étende les décisions d’une interprofession à tou (...)

42La volonté étatique était aussi que la filière s’organise en une interprofession unique pour le lait non fromager. De cette façon, le transfert de la régulation de la filière vers les intervenants privés devait en être facilité. Toutefois, un climat de méfiance entre les différents maillons de la chaîne a fait avorter les deux premières tentatives de création de l’interprofession. Ce n’est que lorsque la structure a été proposée par un intervenant externe à la filière, l’Union suisse des paysans, que l’Interprofession s’est dotée d’une structure acceptable par tous. Un intervenant institutionnel a mentionné que l’État avait encouragé ce regroupement, notamment en rendant obligatoire pour tous les producteurs9 la toute première mesure adoptée par l’Interprofession, soit la mise en place de prélevés pour financer l’écoulement des surplus de matière grasse.

  • 10  À noter que ces deux mesures ont été étendues à tous les intervenants de la filière par l’État.

43Contractuellement, deux mesures importantes ont été mises en place par l’IP : d’une part la segmentation des prix du lait en fonction de l’utilisation finale et d’autre part un contrat type10 qui devait faciliter l’implantation de la segmentation. Ces mesures devaient permettre aux producteurs de profiter du pouvoir d’achat plus élevé des consommateurs suisses tout en offrant des conditions de marché favorables aux exportations pour les transformateurs. La segmentation du marché du lait permet aux transformateurs de faire concorder le prix du lait avec la valeur de leur portefeuille de produits. En conséquence, le prix reçu par le producteur est modulé en fonction de la gamme de produits de son acheteur. Toutefois, le prix du lait de catégorie A étant négocié trimestriellement par les membres de l’IP-Lait (plutôt que calculé à partir d’indicateurs), il est récurrent de voir le comité de négociation incapable de s’entendre sur un prix indicatif de sorte que les producteurs et les acheteurs doivent parfois négocier de gré à gré à partir de prix indicatifs dépassés (IP-Lait, 2013).

44Plusieurs intervenants rencontrés ont mentionné que malgré une obligation de respect de la segmentation, en réalité peu l’appliquent. Par exemple, des transformateurs ont indiqué regrouper leurs besoins en lait de catégories A et B et n’afficher des pourcentages de chacun que pour atteindre un prix moyen acceptable pour les producteurs. Ce système permet aussi aux transformateurs d’optimiser leurs approvisionnements en diminuant le pourcentage relatif de livraison de lait de catégorie A ou en diminuant le prix d’achat des laits de catégorie B ou C et ainsi de diminuer leur coût d’achat moyen. Certains transformateurs utilisent aussi des systèmes parallèles à la segmentation qu’ils ont mise en place, basés sur les composants laitiers. Ces stratégies font porter l’essentiel de la variabilité des prix du lait aux producteurs. La façon dont la segmentation est appliquée vient donc remettre en question le rôle contractuel de partage du risque, à savoir de faire assumer le risque par le partenaire le moins averse au risque. Dans la filière laitière suisse, ce sont les transformateurs qui devraient assumer plus de risque, d’autant plus que le système d’OP et d’OPU leur permet de sécuriser leur approvisionnement en lait auprès de plusieurs fournisseurs (MacDonald et al., 2004). Le contournement des règles établies vient aussi, du moins théoriquement, poser la question des coûts de transaction associés à l’application de la segmentation.

45Encadrement contractuel

46Ces situations, bien que connues, ne sont pas corrigées par l’interprofession puisque cette dernière ne s’est pas dotée de réels mécanismes de coercition efficaces. L’interprofession a mis en place une commission des sanctions composée de représentants de ses deux collèges. Au moment de réalisation des entrevues, la commission avait été chargée d’un seul cas problématique, et ce, malgré le fait que de nombreuses situations discutables aient été soulevées par les intervenants rencontrés. Le faible nombre de cas traités s’expliquerait par une crainte de dénonciation de la part des producteurs devant de possibles représailles contractuelles (refus de signer une nouvelle entente, conditions offertes plus désavantageuses), tel que prédit dans la littérature (Mazé, 2005 ; Mazé et Ménard, 2010).

47Certains intervenants ont d’ailleurs avoué imposer ou faire l’objet, selon le cas, de représailles concernant d’anciennes négociations contractuelles. Aussi, les transformateurs tendent à imposer des quantités sur une base mensuelle, contrairement à la volonté gouvernementale, afin d’éviter d’avoir à subir les fluctuations annuelles de production et ainsi pouvoir transférer ce risque aux producteurs. Encore une fois, ce transfert du risque vers les producteurs, le maillon qui devrait théoriquement être le moins en mesure d’assumer ce risque, s’oppose aux préceptes d’une contractualisation efficace (MacDonald et al., 2004).

48La structure oligopsonistique augmente très probablement la sensibilité des producteurs aux représailles, car peu d’options de sortie leur sont offertes. Devant une telle situation, l’État aurait pu choisir de mettre en place un processus de règlement des litiges tel que suggéré par Schwartz et Scott (2003), mais se restreint plutôt à une surveillance de la filière. Sans réel pouvoir de coercition, le système de contractualisation obligatoire a permis le développement d’une culture de non-respect des règles qui incitent à leur contournement, ou du moins à leur défiance.

Conclusion

49Notre article illustre le changement d’encadrement de la filière laitière suisse en analysant la nature même de la nouvelle politique, la contractualisation obligatoire, et en présentant les enjeux qui y sont liés selon les principaux acteurs concernés. Nos résultats ont été tirés du contenu de seize entrevues semi-structurées avec les différents acteurs de la chaîne (producteurs, transformateurs, représentants des institutions encadrant la filière), d’une revue de la documentation existante et de la consultation de statistiques socio-économiques. Notre analyse montre que les enjeux contractuels découlant de la mise en place d’une contractualisation obligatoire pour coordonner la filière laitière suisse sont nombreux et qu’une politique de contractualisation obligatoire devrait, pour être efficace et équitable, être encadrée par un environnement institutionnel adéquat. Le cas suisse montre en effet qu’il faut porter une attention particulière au pouvoir de négociation des producteurs lors de la mise en place d’une coordination contractuelle afin d’éviter d’éventuels conflits d’intérêts qui pourraient nuire à la mise en place d’un pouvoir de négociation équitable entre contractants, surtout si la structure de la filière ne permet pas une transmission symétrique des prix aux consommateurs. Par ailleurs, l’incapacité des acteurs à faire respecter les contrats et le peu de surveillance active des pratiques contractuelles ont fait se développer une culture de non-respect des contrats.

50Ainsi, un pouvoir de négociation plus symétrique entre les parties lors des négociations et la mise en place de structures pour régler les différends contractuels devraient faire l’objet d’une attention particulière afin d’obtenir une contractualisation efficace. Le cas étudié porte ainsi à la réflexion sur les mesures prises pour l’encadrement contractuel par les États, notamment dans le secteur laitier européen, qui expérimente depuis peu une coordination contractuelle obligatoire. L’encadrement étatique de la filière laitière suisse dépasse toutefois l’encadrement contractuel alors que la filière laitière profite encore de nombreuses protections tarifaires (notamment pour les produits de catégorie A et certains produits de catégorie B). Les producteurs bénéficient aussi de paiements directs qui viennent majorer leurs revenus et ainsi diminuer leur dépendance au marché. De la même façon, la structure intégrée de la filière permet à certains producteurs de bénéficier de ristournes ou de dividendes qui améliorent leur situation financière et diminuent l’impact des faibles prix offerts. Ainsi, la transposition de notre analyse à une autre juridiction devrait se faire en toute connaissance des différences entre les encadrements étatiques.

51Il ne semble donc pas suffisant, selon l’expérience suisse, de remettre tous les pouvoirs à une filière en espérant qu’elle s’organise par elle-même. Un soutien serait nécessaire notamment au niveau du suivi des contrats et de leur respect afin de conserver des incitations optimales au niveau du maillon de la production. Si le risque de prise d’otage auquel font face les producteurs est trop élevé, les investissements de ces derniers seront sous-optimaux. En absence d’institutions coercitives crédibles, les règles imposées n’auront aucun impact puisque chaque intervenant pourra agir à sa guise en faisant fi des conventions. Cette conclusion rejoint celles de plusieurs auteurs, dont Schwartz et Scott (2003) qui mettent en exergue l’importance des structures de résolution des conflits. Davantage d’études sur les conditions nécessaires à une contractualisation efficace en agriculture pourraient éclairer le débat sur le rôle de l’encadrement contractuel.

52Enfin, les conclusions de l’étude doivent être interprétées avec précaution puisqu’elles se basent de façon importante sur la perception que les intervenants ont du fonctionnement de la politique contractuelle. La présence d’un biais syndical ou patronal est donc à considérer. De la même façon, les résultats de la politique de contractualisation sont fort probablement influencés par les autres mécanismes d’encadrement de la filière laitière par l’État suisse.

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Notes

1  À la même époque, l’Union européenne s’organise autour de la Politique agricole commune qui verra finalement le jour en 1962. Cette politique, alors appliquée à six pays, mettra en place un soutien communautaire des prix transnationaux et des protections aux frontières de la Communauté économique européenne, reflets des politiques en place dans les pays fondateurs (Zobbe, 2001).

2  Fromages, lait de consommation, crème de consommation, yogourts pour le marché domestique, beurre et poudres pour le marché interne.

3  Boissons lactées, protéines lactiques, yogourts et poudres de lait entier destinés à l’exportation, lait non fromager transformé en fromage pour l’exportation.

4  Le concept de prise d’otage réfère ici à la notion de hold-up développée par Williamson (1985), soit la prise en otage du partenaire contractuel qui a fait un investissement spécifique à la transaction.

5  Comme le système de collecte d’information auprès des abattoirs découlant de la Livestock Mandatory Price Reporting Act aux États-Unis, obligatoire depuis 1999 (Ward, 2006).

6  En agriculture, comme les acheteurs sont généralement de taille plus imposante que les producteurs agricoles, ils pourront amortir les coûts de rédaction du contrat sur l’ensemble de leurs fournisseurs. Ils obtiennent donc une économie de taille à rédiger le contrat.

7  Pour une analyse plus précise des perceptions des intervenants rencontrés avec les conclusions présentées, voir Clerson (2014).

8  Les deux principaux détaillants en alimentation, Migros et Coop, se partagent environ 70 % des parts de marché (Kroll et al., 2010b).

9  En effet, la législation suisse permet que l’État étende les décisions d’une interprofession à tous les acteurs de la filière, au-delà des membres de l’interprofession.

10  À noter que ces deux mesures ont été étendues à tous les intervenants de la filière par l’État.

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Pour citer cet article

Référence papier

Frédérick Clerson, Annie Royer et Érick Duchesne, « Des quotas aux contrats : perceptions de la filière laitière suisse et analyse contractuelle »Économie rurale, 356 | 2016, 69-84.

Référence électronique

Frédérick Clerson, Annie Royer et Érick Duchesne, « Des quotas aux contrats : perceptions de la filière laitière suisse et analyse contractuelle »Économie rurale [En ligne], 356 | novembre-décembre 2016, mis en ligne le 01 novembre 2018, consulté le 29 mars 2024. URL : http://journals.openedition.org/economierurale/5063 ; DOI : https://doi.org/10.4000/economierurale.5063

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Auteurs

Frédérick Clerson

Université Laval, Département d’économie agroalimentaire et des sciences de la consommation ; Centre de recherche en économie de l’Environnement, de l’Agroalimentaire, des Transports et de l’Énergie, Canada ; frederick.clerson.guicherd.1@ulaval.ca

Annie Royer

Université Laval, Département d’économie agroalimentaire et des sciences de la consommation, Canada ; annie.royer@eac.ulaval.ca

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Érick Duchesne

Université Laval, Centre de recherche en économie de l’Environnement, de l’Agroalimentaire, des Transports et de l’Énergie, Département de science politique, Canada ; erick.duchesne@pol.ulaval.ca

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