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Concrétiser les politiques agricoles communes africaines

Put African Common Agricultural Policies into practice
Jean Balié et Anna Ricoy
p. 21-35

Résumés

Partant du constat que les initiatives d’intégration régionale centrées sur l’agriculture se sont multipliées ces dernières années en Afrique, l’article s’intéresse aux principaux facteurs pouvant expliquer le faible niveau de mise en oeuvre des politiques agricoles communes (PACs) et propose des pistes pour leur concrétisation. Les auteurs avancent que la mise en place de PACs peut se réaliser à condition qu’il existe une base nationale s’appuyant sur un débat sur les objectifs assignés à l’agriculture et relayé par des documents de politiques légitimés. Une telle situation nationale apparaît indispensable à l’émergence de toute stratégie au niveau régional. Trois leviers y sont proposés pour faciliter cette concrétisation : i) l’amélioration des articulations techniques, politiques et institutionnelles entre les échelles nationale et régionale ; ii) la promotion de mesures de politiques de soutien à la production ; enfin, iii) la nécessité de renforcer la mécanique institutionnelle intra régionale.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 .Signalée IR dans la suite de l’article.
  • 2 .La première vague de l’intégration régionale, entre les années 1940 et 1970, s’est caractérisée pa (...)

1Le début des années 2000 a vu se multiplier en Afrique les projets de mise en place de politiques agricoles communes (PACs), s’inscrivant dans le mouvement de relance récente de l’intégration régionale sur ce continent. Ces initiatives africaines ont en effet vu le jour dans le cadre d’une nouvelle vision de l’intégration régionale (IR)1 dite de « régionalisme ouvert », se caractérisant premièrement, par une absence de politiques commerciales discriminatoires à l’égard des pays non membres de l’espace de l’IR concerné afin de privilégier le libre échange mondial (Strange, Worth ; 2006) et deuxièmement, par un unilatéralisme concerté (Fukusaku, 1997). C’est dans le cadre de cette approche plus libérale dans les pays en développement aussi appelée la « troisième vague »2 (Matthews, 2003), que les initiatives de PAC africaines ont émergées, ce qui explique un certain nombre de leurs caractéristiques. Des arrangements agricoles sont apparus dans des groupements régionaux aussi nombreux et aussi divers que la Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (Cedeao), l’Union économique et monétaire ouest africaine (UEMOA), le Marché commun pour l’Afrique de l’Est et Australe (Comesa), la Communauté de développement de l’Afrique Australe (SADC), la Communauté d’Afrique de l’Est (EAC), l’Union économique et monétaire de l’Afrique centrale (CEMAC), la Communauté des états sahélo sahariens (CEN-SAD), l’Union du Maghreb arabe (UMA), l’Union douanière d’Afrique Australe (SACU).

2Ces initiatives d’intégration régionale sous tendues par la promotion d’un essor de l’agriculture sont multiples et multiformes. Elles correspondent à différents niveaux d’approfondissement de l’intégration et de coopération entre États. Bien que les évolutions ne soient pas strictement linéaires, il arrive souvent que ces démarches suivent un processus allant des formes les plus souples (zone de préférence, zone de libre-échange) aux formes les plus contraignantes d’intégration (union monétaire, union politique).

3Les schémas de l’IR relèvent de plusieurs types de motivations, mais au-delà de la coopération pour la paix et la stabilité, le fondement sous-jacent provient de la conviction que « l’union fait la force ». Dans un monde globalisé où les équilibres entre les principaux acteurs mondiaux reposent sur des éléments de rapport de puissance, le principal enjeu consiste alors à concilier ces objectifs de pouvoir et d’influence de la gouvernance mondiale avec les demandes de respect des identités et spécificités nationales. Une autre motivation pour l’intégration régionale plus ou moins explicitement évoquée est celle de développement. Il s’agirait pour les organisations économiques régionales de stimuler l’économie par la promotion des échanges et également de mobiliser des ressources supplémentaires pour l’investissement. En effet, la régionalisation en Afrique d’un point de vue pragmatique mais rarement explicite permet aux décideurs africains d’accroître le volume de l’aide accordée par l’Union européenne (UE) (Coussy, 1995) en faveur du secteur agricole et au-delà. L’UE encourage, en effet, l’IR en soutenant un grand nombre d’initiatives qui la placent de fait comme référence dans la coopération économique et politique, et ce faisant elle légitime sa propre existence.

4En outre, la plupart de ces projets d’intégration sont basés sur la reconnaissance d’un rôle essentiel du secteur agricole dans l’économie et la croissance. En effet, l’agriculture – qui inclut, dans une acception large, les productions végétales, la transformation agroalimentaire, l’élevage, la pêche et l’exploitation forestière – constitue l’épine dorsale de la plupart des économies africaines, puisqu’elle représente plus de 30 % de la richesse nationale mesurée par le Produit intérieur brut (PIB) dans bon nombre de pays africains subsahariens (figure 1) et contribue pour 40 % aux recettes d’exportation.

Figure 1. Produit intérieur brut agricole en Afrique

Figure 1. Produit intérieur brut agricole en Afrique

Source : Banque mondiale, World development indicators, 2006

5Toutefois, il est important de souligner que certaines régions, ont délaissé, au moins temporairement, l’enjeu agricole et se sont concentrées du fait de leurs caractéristiques particulières sur d’autres secteurs, comme l’industrie (cas de la SACU) ou le développement du commerce tous secteurs confondus (cas du Comesa), et en ont fait leur moteur de l'intégration.

6Cependant, on constate qu’au-delà des motivations diverses qui ont porté certains groupements régionaux à faire de l'agriculture l'axe fédérateur de l'intégration, ces initiatives ont eu des succès mitigés et les résultats atteints en termes d’impact et de mise en oeuvre n’ont apporté qu’une faible contribution, voire pas de contribution du tout, au développement économique et commercial. En effet, du point de vue du contenu, à l’image de ce qui se produit au niveau national, lesdites PACs se résument bien souvent à des déclarations d’intentions non mises en œuvre (Balié, Fouilleux ; 2008). Vis-à-vis des processus, le passage crucial de la phase d’élaboration des politiques à celle de leur mise en œuvre est loin d’être systématique. Cette étape est souvent escamotée et marquée par une implication relativement faible des acteurs nationaux et régionaux. Le manque de politiques agricoles nationales explicites et coordonnées, qui encadreraient efficacement le secteur agricole, induit un contexte de fragilité et de confusion au niveau régional qui fait entrevoir la création de PACs sinon comme paradoxale, du moins comme un défi en termes de fonctionnement, de coordination et de mise en œuvre.

7Comment progresser alors significativement dans la voie de l’intégration économique en plaçant de fait l’essentiel des espoirs de croissance dans le secteur agricole ? Dans quelle mesure l’agriculture peut-elle constituer un secteur permettant d’atteindre les objectifs affichés pour l’IR (développement économique, stabilité, cohésion et puissance politique) ? Comment faire de l’agriculture un enjeu central des processus de l’IR ?

8Voilà une série de questions qui paraissent essentielles et stratégiques mais qui n’ont été que rarement explicitement traitées dans la genèse des projets centrés sur l’enjeu agricole.

9Cet article propose une approche et des instruments concrets pour progresser de façon significative dans la formulation et la mise en œuvre des PACs au moyen d’une clarification des objectifs, d’un renforcement de la participation des acteurs, de la concentration des moyens. Cette étude propose plus particulièrement une amélioration des articulations possibles entre échelles nationale et régionale, objet de la première partie, la promotion de mesures de politiques pragmatiques et fondamentales, traitée dans la seconde partie, et enfin le renforcement de la mécanique institutionnelle des négociations intra régionales.

Améliorer les articulations entre les échelles nationale et régionale

Cohésion régionale et liens de solidarité entre états

10La mise en oeuvre de marchés communs de produits agricoles, qui suppose l’établissement d’unions douanières, fait apparaître des gagnants et des perdants en fonction du profil des économies nationales et de la compétitivité des différents secteurs. En effet, en l’absence de mécanismes de compensation opérationnels, les pays les moins industrialisés d’une union douanière sortent perdants sur deux fronts : ils perdent d’abord des revenus tarifaires lorsque certains produits importés jusque-là du reste du monde sont importés de pays voisins à des tarifs douaniers réduits ; puis ils risquent de perdre le peu qu’ils ont de tissu industriel face à la concurrence de leurs voisins plus industrialisés.

11L’absence de liens forts de solidarités entre pays participants peut mettre en péril un projet d’intégration régionale. Il est utile de prévoir dans le cadre d’unions douanières des mécanismes de compensation financière adaptés. Dans l’expérience originale de la South African Customs Union (SACU), les pays les moins industrialisés reçoivent une part des recettes douanières supérieure à ce que représente la valeur de leurs importations. En effet, l’accord de la SACU reconnaît l’inégalité de développement de l’industrie entre l’Afrique du Sud d’une part, et le Botswana, le Lesotho, la Namibie, et le Swaziland, d’autre part. Par ailleurs, des mesures ont été prévues pour la protection de l’industrie dans l’enfance de ces pays (c’est-à-dire des entreprises installées depuis moins de huit ans dans l’État membre), qui peuvent décider de taxes additionnelles sur les biens importés du reste de l’union douanière, pour combler l’écart de concurrence (Balié, 2004).

12En Afrique, les attentes en termes de cohésion pour le tissu agricole et rural sont nombreuses. Toutefois, c’est à l’aune de la cohérence entre les objectifs de politique et les instruments réellement mis en œuvre qu’il est possible de mesurer les progrès accomplis en terme de cohésion. L’expérience européenne des fonds structurels montre le degré d’engagement requis (notamment financier et institutionnel) afin de réduire les écarts de développement entre zones. Dans le cas de l’UEMOA, le principe de la solidarité financière semble être total, puisque la redistribution des fonds prévoit de favoriser les zones les plus en retard de la région. Cependant il faudra attendre plusieurs exécutions quinquennales pour vérifier que dans les faits ce principe est bien respecté.

13Ce sont donc les mesures de politiques qui sont porteuses de cohésion. Elles permettent aux citoyens comme aux producteurs de mesurer le degré supplémentaire de solidarité qu’apporte la définition de politique au niveau régional. Ainsi en fonction de la situation et des objectifs assignés à une politique, des options tarifaires ou des subventions à la production ou au stockage de céréales à utiliser en période de crise alimentaire, par exemple, pourront être plus ou moins favorables à la cohésion.

14En outre, la force de cohésion de la politique agricole au niveau régional dépend, à l’évidence, de son degré de mise en œuvre comme nous le montrons ci-après. Or, tant que les politiques communes resteront à l’état de projets ou fortement biaisées, la cohésion ne se matérialisera pas et la perception des PACs comme vecteur de développement restera un défi.

Cohérence politique entre niveaux national et régional

15Si les discours sur l’importance de l’agriculture comme moteur du développement pour éliminer la pauvreté des zones rurales abondent, les politiques agricoles nationales se caractérisent souvent par une accumulation de textes peu lisibles et par l'absence d'une stratégie de mise en œuvre soutenue par tous les acteurs. Cette profusion de cadres de référence au niveau national pour la définition des politiques qui s'imbriquent et se superposent dans le temps (de nouveaux documents sont bien souvent élaborés alors que d'autres sont encore en vigueur, parfois même entrés depuis peu en application) mais également en termes de domaine d'application (multiplication de documents de stratégie dont la thématique centrale est différente, mais dont les domaines d'application se télescopent) engendre un brouillage sur les priorités réelles en matière de politique agricole nationale (Ribier, Le Coq ; 2007). Elle traduit le fait qu'il n'y a pas de consensus minimum commun entre tous les acteurs sur les options à prendre en termes de stratégie de développement.

16Le problème du manque d'élaboration des politiques au niveau national se traduit au niveau régional par une absence de la séquence espérée du processus d’élaboration d’une politique où, sur la base de l'analyse de la situation au niveau régional, une politique agricole (vision, objectifs, instrument et moyens) visant à encadrer le fonctionnement du secteur serait mise en oeuvre via des interventions publiques. En effet, les PACs ont du mal à se concrétiser. On constate deux types de situations : soit les PACs sont peu mises en œuvre comme c’est le cas de l'Agricultural Policy of the Economic Community of West African States (Ecowap), politique agricole de la Cedeao, approuvée en janvier 2005 et toujours pas appliquée, soit la mise en œuvre est différentielle à l’image de la politique agricole de l’UEMOA (PAU). Dans ce dernier cas les seuls instruments réellement adoptés sont ceux qui renforcent la libéralisation du commerce international du fait de l’adoption d’un Tarif extérieur commun (TEC) de conception libérale, comme on le verra par la suite, pendant que les mécanismes de soutien à la production pourtant bien identifiés (fonds de développement agricole) doivent attendre.

17Pourtant la cohérence des politiques agricoles au niveau régional présuppose une situation où politiques des niveaux régional et national se correspondent, se complètent ou se renforcent. Cela suppose toutefois, qu’un travail approfondi d’inventaire et d’analyse des politiques existantes au niveau national soit effectué avant d’initier la formulation d’une PAC. L’expérience européenne montre l’importance d’un cadre politique national marqué par une forte institutionnalisation des débats entre acteurs comme préalable à un transfert de l’enjeu agricole au niveau régional. D’une manière générale, l’Afrique semble au contraire tenter de faire l’impasse sur cette étape préalable pour adopter au plan régional des politiques agricoles qui par effet de catalyse entraîneraient les États à adopter des politiques nationales conformes aux objectifs affichés par les PACs.

18Cependant, au-delà des objectifs, il apparaît que c’est la cohérence des mesures de politiques décidées au niveau régional par rapport à ce qui existe au niveau national plus encore que la correspondance des objectifs qui fera que les deux niveaux seront liés et complémentaires.

19Or dans plusieurs espaces régionaux (UEMOA, Cedeao, CEMAC, Comesa), la phase de diagnostic, absolument nécessaire, et qui comprend l’identification des besoins à combler, n’a pas été réalisée systématiquement et en profondeur. Il en résulte des contradictions entre objectifs et instruments définis au plan régional et national et parfois, un manque de continuité du niveau national au niveau régional, par exemple lorsqu’un pays donné passe directement à la formulation d’une PAC alors qu’une politique agricole (portant sur l’ensemble du secteur et réellement mise en oeuvre) n’existe toujours pas au plan national.

20La question de la cohérence rejoint celle du manque de vision stratégique et de priorités claires au plan national, qui conduit à des duplications de projets concurrents non viables (Hugon, 1997). De nombreux pays appartiennent simultanément à plusieurs groupements régionaux (Le problème du manque d'élaboration des politiques au niveau national se traduit au niveau régional par une absence de la séquence espérée du processus d’élaboration d’une politique où, sur la base de l'analyse de la situation au niveau régional, une politique agricole (vision, objectifs, instrument et moyens) visant à encadrer le fonctionnement du secteur serait mise en oeuvre via des interventions publiques. En effet, les PACs ont du mal à se concrétiser. On constate deux types de situations : soit les PACs sont peu mises en œuvre comme c’est le cas de l'Agricultural Policy of the Economic Community of West African States (Ecowap), politique agricole de la Cedeao, approuvée en janvier 2005 et toujours pas appliquée, soit la mise en œuvre est différentielle à l’image de la politique agricole de l’UEMOA (PAU). Dans ce dernier cas les seuls instruments réellement adoptés sont ceux qui renforcent la libéralisation du commerce international du fait de l’adoption d’un Tarif extérieur commun (TEC) de conception libérale, comme on le verra par la suite, pendant que les mécanismes de soutien à la production pourtant bien identifiés (fonds de développement agricole) doivent attendre. ), correspondent à des réalités différentes et ont parfois des objectifs divers et contradictoires. Mali, Burkina Faso et Niger par exemple, appartiennent à la fois à l’UEMOA, la Cedeao, la CEN-SAD, au Comité inter états de lutte contre la sécheresse au Sahel (CILSS), et à l’Union africaine.

Figure 2. Le chevauchement des accords intra régionaux* en Afrique

Figure 2. Le chevauchement des accords intra régionaux* en Afrique

*ne figurent ni la CEN-SAD ni le CILSS

Source : Rapport sur le commerce et le développement, CNUCED 2007

21La persistance d'un grand nombre de mécanismes d’IR qui se chevauchent se traduit par des difficultés de mise en œuvre dans de nombreux domaines et par une impossibilité technique dans d'autres. L’harmonisation et la rationalisation des rapprochements régionaux ainsi que la coordination effective des mécanismes permettraient de concentrer les moyens sur un nombre limité d’organisations, de garantir la cohérence des objectifs affichés par les accords et par là de promouvoir effectivement les intérêts commerciaux et ceux en matière de développement de l'Afrique.

22Par ailleurs, la convergence des intérêts entre zones de production n’est pas automatique. Par exemple, par rapport aux mesures de soutien à envisager dans le cadre d’une PAC, un pays côtier tel que la Côte d’Ivoire n’a a priori pas les mêmes intérêts qu’un pays sahélien enclavé, tel que le Burkina Faso, dont le profil des filières de production est très différent. En revanche, il peut exister des complémentarités à exploiter dès lors que les potentiels et la compétitivité des filières sont mieux analysés et donc mieux connus. Il est préférable de recenser ces enjeux et de rendre explicites les motivations de chaque communauté d’acteurs pour éviter de s’exposer, une fois que la politique est adoptée, à des revendications difficiles à prendre en compte.

  • 3 .Créé en juillet 2000 à Cotonou en réaction à la mise en place de la PAU de l’UEMOA.

23Cependant, il existe des cas où les intérêts agricoles nationaux sont compatibles et convergents. Une telle situation permet de transposer plus facilement la défense de ces intérêts au niveau régional dès lors que ceux-ci sont portés par des acteurs organisés et déterminés. On a pu le voir lorsque les pays producteurs de coton – Bénin, Burkina Faso, Mali et Tchad – ont parlé d’une seule voix dans les négociations à l’Organisation mondiale du commerce (OMC). L’élément fondamental de cette convergence au niveau régional a été la capacité de structuration des producteurs via le Réseau des organisations paysannes et de producteurs agricoles de l’Afrique de l’Ouest (ROPPA)3 et son efficacité à organiser le débat sur la question du coton pour qu’il soit finalement repris à leur compte par les décideurs régionaux vis-à-vis de leurs interlocuteurs extérieurs.

24 La question de la convergence des intérêts se pose encore aujourd’hui dans le cadre des négociations sur les Accords de partenariat économique (APE) avec l’UE ou dans le cadre de partenariats avec de nouveaux acteurs tels que la Chine, l’Inde ou le Brésil. Comment les pays de la Cedeao et la SADC par exemple, pourront-ils concilier leurs intérêts divergents ?

Promouvoir des mesures de politiques pragmatiques et fondamentales

1. Promotion du développement du commerce intra régional

25L’agriculture peut ne pas être la motivation principale du processus d'intégration régionale comme nous l’avons vu, et il semble en outre que dans tous les cas le choix de l’agriculture comme objet d’intégration régionale ne peut être expliqué que dans le cadre plus large des enjeux politique et commercial. Par un biais sémantique on continue à parler de politique agricole alors que dans la pratique il s’agit de politique commerciale en agriculture.

26En effet, l’IR par l’agriculture repose avant tout sur la conclusion d’accords commerciaux intra régionaux. On attend de ceux-ci qu’ils déclenchent un processus de développement et de croissance dans les pays concernés. Cette attente se fonde sur le principe de complémentarité des économies nationales. La théorie du commerce international de David Ricardo, suggère que la spécialisation en fonction des avantages comparatifs (en termes d’utilisation des ressources domestiques) et la disparition de la protection qui lui est liée augmentent le bien-être.

27En dépit des nombreuses dispositions institutionnelles prises par les communautés économiques régionales en vue de promouvoir le commerce intra africain dans le cadre des différents accords commerciaux régionaux qu’ils ont signé, notamment les unions douanières (UEMOA, Union douanière des états d’Afrique Centrale, SACU), on constate aujourd’hui que les échanges officiels (mesurés par les statistiques nationales) entre pays africains ne représentent qu’une faible part de la totalité de leur commerce et qu’ils ont tendance à stagner, voire à régresser en termes réels. Les échanges intra régionaux en Afrique demeurent mêmes marginaux par rapport au total des exportations en dehors du continent (figure 3). En revanche, comme le montre ce graphique, dans d’autres espaces économiques régionaux comme l’Association des nations d’Asie du Sud-Est (ASEAN) et le Marché commun d’Amérique du Sud (Mercosur), les accords intra régionaux ont entraîné un commerce intra régional significatif.

Figure 3. Comparaison entre groupements régionaux de la proportion du commerce intra régional dans le commerce total de 1981 à 2006

Figure 3. Comparaison entre groupements régionaux de la proportion du commerce intra régional dans le commerce total de 1981 à 2006

Source : données collectées par les auteurs, notamment à partir du rapport sur le commerce et le développement, CNUCED 2007

28Bien que la promotion du commerce, notamment intra régional, soit un objectif classique de l’intégration régionale, les mesures réellement adoptées restent ambiguës. Il est plus souvent question de baisses tarifaires généralisées davantage favorables au commerce international qu’aux échanges intra régionaux. Si le développement des infrastructures de transport et de marché est globalement promu, il demeure nécessaire d’y adjoindre des mesures de soutien ou d’accompagnement à la production et à la commercialisation afin de véritablement stimuler le commerce intra régional en complément d’un usage adapté des instruments tarifaires.

29Des mesures de coordination et d’harmonisation des politiques de production et de commercialisation peuvent dans certains cas prendre la forme de biens publics et donc ne pas fausser la concurrence. Il peut s’agir de mesures de promotion de produits sur certains marchés, d’analyse de marchés, de la mise à disposition de nouvelles technologies de production ou de conservation, etc. Par exemple, face à l’évolution du mode de consommation d’une population africaine de plus en plus urbaine qui se traduit par un recours croissant à des produits importés (tels que le blé et le riz), la valorisation des alternatives locales pourrait contribuer à développer le commerce intra régional et redonner une place prépondérante aux productions locales plus traditionnelles. Il est essentiel pour des enjeux de production agricole aussi bien que vis-à-vis du maintien de l’agrobiodiversité de revaloriser la consommation des produits de base tels que le mil, millet, sorgho, manioc, etc.

30De même, il est rarement question de s’attaquer réellement aux obstacles informels au commerce des biens. Pourtant, deux facteurs essentiels pénalisent fortement le commerce intra africain. Il s’agit d’une part, de l’ampleur des coûts informels (coûts de transaction notamment) (Anderson, 2006) et d’autre part, de la faiblesse relative du commerce formel par rapport au commerce informel notamment en zone transfrontalière. Ces obstacles au commerce font pourtant augmenter de manière significative (+10 % pour la filière riz au Mali, par exemple) les coûts des transactions. Le cas des échanges massifs, bien que difficiles à estimer avec précision, à la frontière entre le Niger et le Nigeria lors de la récente hausse des prix des denrées alimentaires illustre ce phénomène. En outre, l’application et le contrôle des mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) constituent encore des enjeux majeurs pour la facilitation des échanges notamment pour le bétail sur pied et les produits frais. De ce point de vue, le niveau régional peut jouer un rôle clé en assurant la coordination et le suivi des politiques nationales. De même, le niveau régional peut avoir vocation comme le montre l’exemple européen notamment, de mettre en place un système cohérent et unique de normes et standards.

31Enfin, les recherches ont également beaucoup mis en exergue le besoin d’une plus grande coordination des politiques des prix des produits alimentaires, pour mettre un frein aux échanges parallèles de produits céréaliers importés, occasionnés par des différences de prix dans les différents pays.

2. Mise en place de mécanisme adapté et ciblé de protection aux frontières

32Le consensus prédominant des économistes du développement ne s’oppose pas au protectionnisme en toutes circonstances ou sous toutes ses formes mais plutôt à la combinaison d’une protection excessive et d’un taux de change surévalué (Badiane, 1991). La première est défavorable aux consommateurs et induit des effets de rente au profit des producteurs les moins compétitifs. Le second est défavorable aux exportations y compris vers des partenaires régionaux en l’absence d’une union monétaire. Ensemble ces deux aspects freinent la croissance économique. Pour être efficace, la protection doit s’accompagner de certains critères de performance, comme ce fut le cas en Asie du Sud-Est, et évoluer de façon dégressive et stratégique

33Les textes adoptés à l’OMC réservent des marges de manœuvre spécifiques aux pays en développement (clause de minimis, traitement spécial et différencié, clause de sauvegarde, définition de liste de produits spéciaux ou sensibles) qui sont rarement pleinement utilisées par les pays concernés dans le cadre des négociations bilatérales avec l’UE par exemple et multilatérales à l’OMC. Par ailleurs, les engagements multilatéraux des pays africains à baisser leurs barrières douanières sont faibles avec des tarifs consolidés à des taux relativement hauts (150 % environ pour le Burkina Faso, 310 % pour le Cameroun). Il leur reste donc des moyens de protection tarifaire importants. Aussi le relèvement des tarifs (communs) est-il envisageable.

34Cependant il est important de noter que (voir le abajo), la mise en place de TEC dans le cadre des unions douanières a souvent induit une libéralisation beaucoup plus poussée que ce à quoi ont abouti les pays dans le cadre des négociations multilatérales sur le commerce. Pour l’UEMOA par exemple, les droits de douanes moyens sont passés de 29 % en 1997 (après l’accord de Marrakech) à 15 % en 2003 (Alpha, 2008). Il en résulte que le niveau du TEC de l’UEMOA ne permet à la PAU d’accorder qu’un niveau de protection très marginal à l’agriculture de la sous-région.

35En outre, les mesures tarifaires doivent être cohérentes par rapport aux objectifs de politique. Ainsi, un objectif de souveraineté alimentaire ou d’indépendance alimentaire s’accompagnera nécessairement de tarifs élevés pour les principaux produits alimentaires de base si la région considérée ne dispose pas non seulement des avantages comparatifs absolus mais aussi des capacités de soutiens directs et indirects utilisés par les principaux pays concurrents.

Financement autonome des politiques agricoles communes

36L’agriculture comme d’autres secteurs longtemps considérés comme secondaires (santé, éducation, culture) par rapport au secteurs jugés prioritaires (infrastructure, défense, etc.) fait les frais des arbitrages budgétaires interministériels. Or le mode de financement d’une politique fait intégralement partie de la politique. L’influence des partenaires extérieurs sur le contenu même des PACs résulte avant tout du fait que leur financement est très souvent lié aux contributions des bailleurs (Balié, Fouilleux ; 2008). Une plus grande autonomie dans la définition des politiques passe donc nécessairement par une augmentation de la part du budget consacré à l’agriculture. En d’autres termes, l’Afrique doit se préoccuper de son agriculture et y consacrer une part substantielle de ses propres moyens financiers. En ce sens, la déclaration de Maputo (juillet 2003) incite les gouvernements à consacrer au moins 10 % de leur budget au secteur agricole (FAO, 2005). Cela répondrait en même temps à une autre limitation qu’est la nécessité d’inscrire le financement des politiques dans la durée (Ribier, Le Coq ; op.cit.).

37La difficulté réside souvent dans le fait que le volet recette du budget national est le plus difficile à constituer. Les taxes sur les exportations ont jusqu’à une époque récente permis d’alimenter les recettes budgétaires mais elles ont en même temps fortement pénalisé l’agriculture (Bates, 1983 ; Timmer, 1991). Une possibilité rarement explorée, car très controversée notamment chez les économistes, est de raisonner en terme de taxes et revenus affectés. En effet, le volume des échanges agricoles vis-à-vis de l’extérieur est significatif dans la plupart des organisations économiques régionales (entre 70 et 95 % par rapport au commerce intra régional en fonction des régions). Il pourrait être envisagé que les revenus générés par les tarifs appliqués aux frontières extérieures soient directement affectés au budget agricole du niveau régional. Ainsi, les revenus issus des échanges agricoles, notamment liés à la consommation de biens primaires importés et à l’exportation des cultures de rente, retourneraient à l’agriculture afin de financer les mesures envisagées dans les documents de politique.

38Ce type de proposition est susceptible de générer des tensions politiques dans la mesure où il va à l’encontre du principe bien établi de l’universalité des recettes et des dépenses dans un budget public. L’obtention d’un consensus en faveur de la priorité que représente le secteur agricole permettrait en partie de répondre à un besoin d’autonomie pour les dépenses agricoles.

Renforcer la mécanique institutionnelle des négociations intra régionales

Un rôle accru pour les organisations paysannes

39Comme nous l’avons suggéré, le poids des acteurs extérieurs dans la mise en place des PACs s’explique par la nécessité des structures régionales de passer par les bailleurs de fonds pour financer les politiques et de s’exposer à leurs exigences normatives, donc entre autres au régionalisme ouvert. Cette « coopération » avec les bailleurs et organisations internationales se traduit souvent par une certaine « exogénéisation » des processus de formulation des politiques (Balié, Fouilleux, op. cit ; Dieye, 2008). En effet, les administrations optent dans bien des cas pour une position plutôt passive, laissant le soin de la formulation des politiques à des consultants extérieurs à l’arène politique et souvent embauchés ponctuellement par des bailleurs.

40Ces interventions extérieures ne favorisent ni l’appropriation du débat par les élites concernées, ni son développement dans la sphère publique, et empêchent la mise en place de phénomènes d’apprentissage et de capitalisation des expériences par les acteurs du secteur (Balié, Fouilleux, op.cit.). Alors que les paysans n’ont pas eu de poids dans la plupart des pays africains et ont été peu associés à la formulation des politiques agricoles, les organisations paysannes (OP) africaines se sont nettement renforcées à partir des années 1990 notamment en Afrique de l’Ouest où la visibilité internationale du ROPPA, ses stratégies d’alliance avec des interlocuteurs bien choisis au nord, ou la reprise de ses priorités par la Cedeao attestent de son influence croissante. On peut toutefois noter qu’outre le ROPPA peu d’OP ont jusqu’à aujourd’hui émergées.

41Bien que l’appropriation du débat soit un objectif affiché des OP cela ne suffit pas. Les OP doivent conquérir leur légitimité au moyen d’une capacité propositive forte qui aille au-delà des dénonciations du système de gouvernance mondiale, autrement dit, élaborer une stratégie d’influence au moyen de la définition d’objectifs de politique et de la mise en place d’instruments concrets pour leur mise en œuvre de manière à construire une approche précise, inventive, et structurée.

42Il est toutefois important de s’interroger sur la représentativité de ces structures dans l’élaboration de leur discours. Quel niveau de dialogue le ROPPA, comme les autres OP, instaure-t-il avec les producteurs agricoles dont il est censé être le porte-parole ? Quels sont les espaces de débat à l’intérieur même des OP ? Existe-t-il des arènes où se prennent les décisions en consultation avec l’ensemble des paysans ou l’appropriation du débat se fait-elle plutôt au niveau des représentants et leaders de ces OP ?

43Le même conflit d’intérêts se pose au niveau des négociations régionales, où les décisions sont le résultat des luttes d’influence et de pouvoir entre les différents acteurs. Comme le souligne Michel Petit, « les euros sont indispensables mais… une intelligence est tout aussi indispensable, pour appuyer tant les acteurs publics que les OP et le secteurs privé » (Grain de sel, 2008). L’enjeu concerne l’appropriation de la Politique agricole commune qui ne peut être atteint qu’à partir du moment où les espaces de débat où décideurs, fonctionnaires et Organisations paysannes se rencontrent existent et sont organisés. De même, il est essentiel qu’en préalable aux négociations régionales qui mettent en présence des représentants des autorités nationales, ces derniers aient eu la possibilité de rencontrer les représentants des producteurs et des consommateurs que les PACs prennent généralement pour cible pour élaborer et nourrir les débats sur la politique agricole et si possible forger des consensus nationaux.

Nécessité au niveau national de développement de capacités analytiques

44L’absence de vison stratégique et de priorités politiques claires au plan national relève d’un manque de connaissances de la réalité des agricultures nationales et locales, indispensable pour l’élaboration de politiques qui répondent aux enjeux réels. En particulier, le manque de connaissances détaillées des filières de production, c’est-à-dire de compréhension relative aux acteurs qui interviennent de manière directe ou indirecte dans le système, au degré et au type de concurrence qui affecte les filières régionales, au niveau de transparence des différents niveaux d’échanges, aux marchés potentiels, et à l’existence ou non d’avantages comparatifs réels débouche sur l’absence de coordination et d’harmonisation des politiques de production et de commercialisation et constitue une entrave majeure au développement du commerce intra régional.

45La connaissance de la réalité des agricultures nationales et locales repose sur la maîtrise de capacités en analyse des politiques, le processus d’élaboration des politiques, la connaissance des filières de production, l’analyse institutionnelle, la participation d’un large spectre d’acteurs agricoles et ruraux, etc. Il est donc nécessaire de concentrer les efforts sur le développement des capacités analytiques, en particulier consacrer du temps et des moyens à l’identification des intérêts agricoles de chaque pays et même de chaque zone nationale dans le processus d’élaboration d’une PAC.

46L’intégration régionale dans certaines conditions et sous réserve que certaines mesures de politiques soient adoptées en référence au contexte local peut permettre de définir de véritables politiques de filières permettant à certains produits de trouver leur place sur marché régional voire mondial. Sous impulsion régionale, certaines filières peuvent évoluer, se restructurer. On pourrait par exemple imaginer que la filière coton en Afrique de l’Ouest relève de la compétence de l’UEMOA ou de la Cedeao. L’analyse de filière est un outil qui permet d’identifier les sources de compétitivité, les nœuds d’étranglement qui rendent les échanges difficiles, ou les catégories de producteurs les plus vulnérables. Un espace d’intégration peut trouver un intérêt via des capacités analytiques renforcées à identifier les filières qui représentent un enjeu pour la sécurité alimentaire ou celles qui ont besoin de soutien pour subsister. Une approche plus stratégique de l’ensemble de la filière alimentaire permettrait souvent de tirer de meilleurs profits commerciaux du processus d’intégration régionale et de comprendre les motivations et les craintes des producteurs vis-à-vis d’un projet de PAC.

  • 4 .Entretien, fonctionnaires travaillant notamment en Guinée Bissau et au Niger.

47Il est cependant difficile de renforcer les capacités analytiques des différents acteurs quand l’information circule mal, faute de moyens humains et financiers. Des textes adoptés au niveau régional sont parfois inconnus dans les ministères des pays membres4. En janvier 2007 ni les textes réglementaires, ni la PAU elle-même n’étaient accessibles sur le site web de l’UEMOA alors qu’elle date de 2001. Il en est de même pour le site web de la Cedeao : le texte de l’Ecowap est introuvable et la page sur l’agriculture n’était toujours pas disponible en août 2008 (Balié, Fouilleux, op.cit.). Des mesures simples et peu coûteuses, comme le renforcement des capacités au niveau institutionnel, ou le développement d’infrastructures dont l’emplacement, le coût et l’accessibilité sont appropriés, ou encore le choix de technologies adaptées à la réalité locale, peuvent permettre de favoriser la transparence, de développer l’accès à l’information, et d’en améliorer la qualité. Dès lors que la volonté politique existe, une meilleure circulation de l’information peut contribuer à la préparation des acteurs au débat et à la mise en œuvre des politiques.

48Dans tous les cas, un peu plus de transparence et un peu moins de doubles discours permettrait peut-être aux acteurs eux-mêmes d’y voir plus clair et de se saisir plus directement de leur destin politique. Il ne suffit pas d’instaurer les manifestations formelles de la démocratisation. Il faut opérer un changement de mentalité et faire valoir une meilleure appréciation du rôle de la loi dans la société moderne au service des processus d’intégration régionale.

Importance de se préparer au niveau national aux négociations régionales

  • 5 .Concernant respectivement les biens de 1ère nécessité, les matières premières et biens d’équipemen (...)

49Le manque de préparation des acteurs au débat au niveau national, notamment la non hiérarchisation des intérêts stratégiques lors des négociations régionales peut aboutir à un mécanisme d’intégration mal géré aux conséquences regrettables pour le secteur agricole, comme le démontre l’exemple de la négociation du TEC de l’UEMOA. En effet, avec le schéma d’IR de l’UEMOA, le TEC a été défini à 0-5-10-20 %5, avant même que ne soit définie une PAC. De conception libérale, ce TEC ne permet pas de protéger l’agriculture familiale largement majoritaire dans les pays membres.

50Le cas du riz au sein de l’espace UEMOA illustre les effets négatifs d’un TEC mal négocié. Le Burkina Faso, comme les autres pays de l’UEMOA, importe de grandes quantités de riz en provenance du marché mondial à des prix très bas c'est-à-dire inférieurs au coût de production du riz burkinabé (jusqu’à la hausse subite enregistrée les premiers mois de 2008). Les importateurs de riz profitent notamment de la chute du dollar (près de 40 % en deux ans), alors que la taxe à l’importation, définie en l’an 2000 par le TEC, n’a pas variée : elle s’élève à 10 % (à comparer à la taxe douanière du Nigeria qui s’élève à 100 %). Les producteurs de riz, découragés, ont abandonné les rizières ou se sont tournés vers les cultures maraîchères. De même, alors qu’il y a quelques années le Mali pouvait approvisionner suffisamment sa population en riz, aujourd’hui, à Bamako, les magasins sont remplis de riz asiatique. Pourtant, un TEC plus élevé permettrait de garantir un prix plancher entre 120 FCFA et 150 FCFA le kilo de riz paddy et des pays comme le Mali et le Burkina Faso pourraient envisager d’exporter vers le Nigeria (premier importateur mondial de riz), par exemple.

51De manière similaire, le TEC a été défini à 5-10-20-30 % pour les pays de la CEMAC. Cela signifie l’impossibilité par les pays membres d’exercer leur droit à appliquer les politiques définies dans le cadre stratégique de lutte contre la pauvreté et montre l’incohérence des pays qui, d’un côté, ont fait et font encore beaucoup d’efforts pour la définition et l’exécution de ce cadre et qui, de l’autre, acceptent une ouverture sans limite au marché mondial. Dans ce contexte, une capacité propre d’analyse au niveau national de la situation des politiques, la hiérarchisation des enjeux et des priorités à traiter, et une bonne maîtrise de la réalité agricole nationale en préalable aux négociations pourrait constituer un levier efficace pour véhiculer un certain message politique au moment des négociations au niveau régional (et a fortiori lors des négociations internationales) et devrait permettre aux décideurs nationaux et régionaux de mieux promouvoir et défendre leurs intérêts agricoles.

Conclusions

52Nous avons vu que bien que l’intégration régionale par l’agriculture apparaisse comme un défi en termes de fonctionnement, de coordination, et de mise en œuvre, la mise en place de PACs peut conduire à des succès du moment où sont instaurés des instruments et des arrangements financiers et institutionnels pour leur concrétisation. Ceci passe par l’amélioration des articulations possibles entre les échelles nationale et régionale, qui repose à la fois sur l’établissement de liens forts entre pays et sur une cohérence des mesures de politique au niveau régional par rapport au niveau national. La concrétisation des PACs nécessite également la promotion de mesures de politiques de production, de commercialisation pragmatiques et fondamentales, centrées sur la valorisation optimale des zones agroécologiques, et sur des mécanismes de protection aux frontières appropriés. Finalement, un espace économique régional assorti d’une véritable PAC doit concentrer les efforts sur le renforcement de la mécanique institutionnelle des négociations intra régionales. La priorité doit aller à la conquête de l’espace de débat par les acteurs de base – paysans et société civile – au moyen d’une capacité propre d’analyse des enjeux et de l’élaboration d’un discours construit et structuré qui s’accompagne de propositions précises et inventives. À cet effet des études sectorielles, concrètes et soucieuses du détail, notamment sur le fonctionnement des filières, peuvent contribuer à définir les voies et moyens de stimuler les échanges régionaux dans le sens de la viabilité économique à long terme. Parallèlement, la hiérarchisation des priorités et la mise en place de stratégies d’influence en vue des négociations régionales et internationales peuvent contribuer à garantir des politiques cohérentes qui répondent aux objectifs affichés.

53Bien que l’IR prenne son sens du point de vue de la capacité des pays d’agir ensemble pour renforcer leur efficacité, c’est-à-dire de la « valeur ajoutée régionale », et qu’en particulier la mise en place de PACs, pourtant très faiblement mises en œuvre, tende à induire la relance et le renforcement du secteur agricole, il est important de souligner qu’il est difficile pour les PACs de réussir là où les pays ont échoué ou là où ils n’ont pas voulu aller au cours des décennies écoulées. En effet, ce n’est que sur une forte base nationale qu’il est possible de faire émerger une stratégie concrète pour l’agriculture au niveau régional. Aussi, une arène politique sur la question agricole à cette échelle régionale - à l’image du traitement accordé à l’agriculture au sein de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) - n'est pas envisageable sans une mise en place, au plan national, de politiques agricoles réelles (en termes de diagnostic, de formulation et de mise en œuvre), qui relèveraient à la fois d'un consensus sur une stratégie de développement et d’une vision pour l'agriculture à dix ou quinze ans issu de la concertation des principaux types d'acteurs (gouvernement, société civile, paysans). Par ailleurs, la littérature sur l’intégration régionale suppose que le bien-être peut être agrégé. De même, elle suppose les préférences des consommateurs homogènes, des facteurs de production mobiles et des produits largement substituables, autant d'hypothèses rarement transcrites dans la réalité en particulier en ce qui concerne le secteur agricole fortement marqué par ses particularités. Ceci nous amène à nous interroger sur l’opportunité de choisir l’agriculture comme moteur de la plupart des initiatives d’intégration régionale quitte à lui en faire payer le prix.

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Annexe

Annexe

Liste des acronymes

ASEAN

Association of South-East Asian Nations

Association des nations d’Asie du Sud-Est

Cedeao

Communauté économique des états de l’Afrique de l’Ouest

CEMAC

Communauté économique et monétaire de l’Afrique Centrale

CEN-SAD

Communauté des états sahélo sahéliens

CILLS

Comité inter états de lutte contre la sécheresse au Sahel

CMA

Common Monetary Area

Comesa

Common Market of East and Southern Africa

Marché commun de l’Afrique de l’Est et de l’Afrique Australe

EAC

East African Community

Communauté de l’Afrique de l’Est

Ecowas

Economic Community of West African States

Communauté économique des états de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO)

Ecowap

Agricultural Policy of the Economic Community of West African States

Politique agricole de la communauté économique des états de l’Afrique de l’Ouest

IOC

Indian Ocean Commission

Commission de l’Océan Indien

Mercosur

Mercado Común del Sur

Marché commun du Sud

OMC

Organisation mondiale du commerce

PAU

Politique agricole commune de l’UEMOA

ROPPA

Réseau des organisations paysannes et de producteurs agricoles de l’Afrique de l’Ouest

SACU

South African Customs Union

Union douanière de l’Afrique Australe

SADC

South African Development Community

Communauté de développement de l’Afrique Australe

UEMOA

Union économique et monétaire de l’Afrique Centrale

UMA

Union du Maghreb arabe

WAMZ

West African Monetary Zone

Zone monétaire de l’Afrique de l’Ouest

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Notes

1 .Signalée IR dans la suite de l’article.

2 .La première vague de l’intégration régionale, entre les années 1940 et 1970, s’est caractérisée par l’accommodation du libre échange multilatéral et par des accords régionaux peu nombreux. Les accords régionaux de la deuxième vague, dans les années 1960-1970, avaient pour but principal d’étendre à l’échelle régionale les politiques de substitution aux importations pratiquées au niveau national.

3 .Créé en juillet 2000 à Cotonou en réaction à la mise en place de la PAU de l’UEMOA.

4 .Entretien, fonctionnaires travaillant notamment en Guinée Bissau et au Niger.

5 .Concernant respectivement les biens de 1ère nécessité, les matières premières et biens d’équipement, les biens intermédiaires, et les biens de consommation courants et produits de luxe.

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Produit intérieur brut agricole en Afrique
Crédits Source : Banque mondiale, World development indicators, 2006
URL http://economierurale.revues.org/docannexe/image/2562/img-1.png
Fichier image/png, 52k
Titre Figure 2. Le chevauchement des accords intra régionaux* en Afrique
Légende *ne figurent ni la CEN-SAD ni le CILSS
Crédits Source : Rapport sur le commerce et le développement, CNUCED 2007
URL http://economierurale.revues.org/docannexe/image/2562/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 148k
Titre Figure 3. Comparaison entre groupements régionaux de la proportion du commerce intra régional dans le commerce total de 1981 à 2006
Crédits Source : données collectées par les auteurs, notamment à partir du rapport sur le commerce et le développement, CNUCED 2007
URL http://economierurale.revues.org/docannexe/image/2562/img-3.png
Fichier image/png, 71k
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Pour citer cet article

Référence papier

Jean Balié et Anna Ricoy, « Concrétiser les politiques agricoles communes africaines », Économie rurale, 316 | 2010, 21-35.

Référence électronique

Jean Balié et Anna Ricoy, « Concrétiser les politiques agricoles communes africaines », Économie rurale [En ligne], 316 | mars-avril 2010, mis en ligne le 05 avril 2012, consulté le 27 avril 2017. URL : http://economierurale.revues.org/2562 ; DOI : 10.4000/economierurale.2562

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Auteurs

Jean Balié

Économiste, division de l’Économie du développement agricole, FAO, Rome

Anna Ricoy

Analyste Politique, division de l’environnement, du changement climatique et de la bioénergie, FAO, Rome

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Droits d’auteur

© Tous droits réservés

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