Navigation – Plan du site
Recherches

Le foncier, une ressource territoriale difficile à construire en périurbain

Difficult to build land as territorial resource in periurban area
Anne-Marie Jouve et Gisèle Vianey
p. 27-41

Résumés

La ressource foncière, par son utilité sociale et sa dimension politique, est un enjeu stratégique pour le territoire. A la jonction d’intérêts individuels et collectifs, cette ressource est difficile à mobiliser, notamment dans la construction d’un projet territorial périurbain. L’analyse des politiques territoriales locales menées en France depuis quarante ans dans quelques communes cherche à montrer que l’aménagement du territoire reste problématique tant que le foncier n’est pas saisi comme une ressource d’intérêt collectif.

Haut de page

Texte intégral

1La ressource foncière, par son utilité sociale et sa dimension politique est un enjeu stratégique pour le territoire. Cependant, à la jonction d’intérêts individuels et collectifs, cette ressource est complexe et difficile à mobiliser, notamment dans le contexte périurbain où les espaces ouverts naturels et agricoles sont porteurs des besoins contradictoires de la société et de légitimités superposées (Comby, 1989).

  • 1 Perte annuelle de superficie agricole utile (SAU) de 7 700 km2 dans l'Union européenne à 22 (les pa (...)

2De nombreuses actions publiques ont été menées pour réguler les usages des sols et protéger les espaces agricoles. Mais depuis une cinquantaine d’années, les meilleures terres agricoles (plaines fertiles et « plats » des vallées) sont détruites par l’urbanisation et l’étalement des infrastructures1. Ce phénomène est mondial et largement étudié. La fréquence et l’ampleur des changements d’usages de ces espaces témoignent de la faible efficience des mesures mises en œuvre. Cette défaillance peut s’expliquer par l’insuffisante prise en compte, dans les schémas d’aménagement, de l’utilité de l’espace agricole et du marché foncier (Elloumi et Jouve, 2003).

3De nombreux travaux de recherche en économie urbaine et rurale montrent que la rente foncière est au centre des dynamiques territoriales et du clivage urbain/rural (Coulomb, 1999a ; Geniaux et Napoléone, 2007). En effet, la pression urbaine et la forte concurrence s’exerçant sur les espaces périurbains se traduisent par des différentiels de prix très élevés (réels ou anticipés) entre les terres susceptibles d’être bâties et les autres. Ouverte par ces différentiels de prix, la perspective de réalisation d’une rente foncière importante entretient des stratégies patrimoniales et spéculatives des propriétaires fonciers qui accroissent la vitesse de changement des usages du sol et déstabilisent l’activité agricole (Jarrige et al., 2003 ; Geniaux et Napoléone, op. cit. ; Jouve et Vianey, 2012).

4La notion de ressource se fonde sur celle d’utilité. La terre ne devient ressource que si la société en fait usage (Mancebo, 2007) et a conscience de son utilité. Depuis longtemps, dans la plupart des pays, l’utilité sociale de la terre a été (et reste encore) principalement agricole et forestière. Le foncier « ensemble des rapports sociaux ayant pour support la terre » est donc étroitement lié à la question agricole. Au cours du XXe siècle, ce lien s’est renforcé avec les politiques de modernisation des agricultures visant la sécurisation des droits sur la terre des agriculteurs grâce à la définition de droits de propriété individualisés et complets. Mais dans un contexte d’économie de marché où la terre fait l’objet d’âpres concurrences, autour des villes par exemple, son statut de propriété privée peut constituer un obstacle à la construction du territoire. D’une part, l’activité productive individuelle n’est pas obligatoirement conforme aux attentes sociales et, d’autre part, la hausse des prix des terres permet aux propriétaires fonciers (agriculteurs ou non) de développer des stratégies spéculatives se traduisant par l’extension des friches et/ou des constructions anarchiques et/ou le développement de contrats informels précaires se substituant au fermage (Jouve et Vianey, op. cit.).

5Depuis les années 1970, la diversification des usages non agricoles de la terre crée de nouvelles ressources, paysagères, résidentielles, etc. (Perrier-Cornet, 2002). Ces changements d’usage et les nouveaux acteurs du territoire remettent en cause la gestion des terres agricoles. En périurbain, l’utilité sociale de la terre est devenue plurielle : répondant aux besoins d’un territoire « intermédiaire » entre ville et campagne, elle est à la fois agricole, résidentielle, paysagère. Cette utilité plurielle lui confère le caractère d’une ressource territoriale potentielle. Les politiques publiques doivent définir de nouveaux droits fonciers et un nouveau contrat social est à négocier pour que le foncier devienne une ressource territoriale effective, définie comme « une caractéristique construite d’un territoire spécifique et ce dans une optique de développement » (Pecqueur et Gumuchian, 2007).

  • 2 Voir par exemple les programmes « Pour et sur le développement régional » (PSDR) de l’INRA (Mollard (...)

6Cette dimension foncière des territoires étant encore négligée tant par les recherches positives que normatives2, notre objectif est de faire avancer la réflexion sur les notions de ressource foncière et de territorialisation des projets. Pour mieux saisir le foncier (qui est intrinsèquement pluriel) et la réalité concrète de la construction de projets territoriaux en périurbain, nous adoptons une approche pluridisciplinaire et empirique. Notre analyse se réfère notamment aux champs théoriques de la géographie sociale enrichie par la théorie des représentations et des pratiques sociales (Abric, 2003 ; Rouquette et Rateau, 1998), de l’économie territoriale (Pecqueur et Gumuchian, op. cit.) et de l’économie rurale (Coulomb, 1999a et 1999b). Ce corpus disciplinaire nous permet de saisir l’inscription spatiale des faits sociaux et des actions politiques (Santos, 1990).

7Adossés à ces cadres théoriques, nous cherchons à identifier les difficultés de construction d’une ressource foncière territoriale, en interrogeant l’évolution des politiques d’aménagement de trois communes périurbaines en Ardèche et en Savoie et la mise en œuvre de Zones agricoles protégées (ZAP) dans deux communes, en Savoie et en Indre et Loire.

8La première partie fait le point sur les politiques d’aménagement territorial en France depuis les années 1960 et leur évolution vers une plus grande prise en compte de l’espace agricole comme une ressource territoriale. La seconde partie précise la méthodologie adoptée pour nos études de cas. Dans la troisième partie, nous analysons comment (par quels acteurs et avec quels objectifs) l’espace agricole est mobilisé dans les politiques municipales et nous tentons de vérifier si l’outil foncier qu’est la ZAP permet d’aménager un espace public agricole multifonctionnel, qui ne soit ni un parc, ni un espace de production réservé aux seuls agriculteurs (Serrano et Vianey, 2007). Avant de conclure, nous ouvrons une discussion sur la nécessité de transformer les modes de gouvernance foncière dans la perspective de la construction de projets territoriaux durables.

Évolution des politiques d’aménagement territorial en France

  • 3 Entre 1984 et 2006, la surface des maisons a cru de 15m2 ; de 1974 à 1999, celle des jardins est pa (...)

9En France, de 1982 à 2003, les surfaces artificialisées ont augmenté de 43 % alors que la population n’a cru que de 10 % : la maison individuelle avec jardin est le principal moteur de ce phénomène (Pointereau et Coulon, op. cit.)3 L’artificialisation des terres est générale en Europe mais la France est l’un des pays les plus dépensiers (Ib.) Cette surconsommation d’espace, surtout de terres labourables, caractérise le phénomène d’étalement urbain (Chalas, 2004) et témoigne de l’incapacité des politiques d’aménagement à enrayer un phénomène qui menace la ressource en terre agricole (Pointereau et Coulon, op. cit.) Ce constat invalide les zonages fonctionnels à l’œuvre depuis quarante ans et génère l’idée que les espaces ouverts deviennent des composants de la ville, ce qui implique que les décisions d’aménagement soient prises conjointement par les acteurs de la ville et de l’agriculture. Cette perspective dé-compartimente les différentes fonctions spatiales et intègre l’activité agricole à part entière dans l’aménagement.

10Si, en France, les politiques d’aménagement vont dans ce sens depuis les années 2000, elles sont encore peu appliquées, comme nous proposons de le discuter dans ce qui suit à partir de l’analyse de leur évolution et de quelques études de cas.

Changements d’orientation depuis les années 1960

11En France, alors que les lois d’orientation agricoles de 1960 et 1962 visaient à optimiser la production agricole en restructurant les exploitations agricoles (Coulomb, 1999b), la loi d’orientation foncière (LOF) de 1967 a permis de décongestionner la ville et de satisfaire le désir de maison individuelle, en instaurant les Schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme (SDAU) à l’échelle intercommunale et les Plans d’occupation des sols (POS) au niveau communal (remplaçant les Plans d’urbanisme directeurs (PUD) prescrits en 1958). Ces outils ont permis d’anticiper la constructibilité des terres agricoles (Geniaux et Napoléone, op. cit.) et mis les propriétaires et les agriculteurs dans la position de défenseurs d’espaces agricoles ou de facilitateurs d’un grignotage, favorisant dans les deux cas l’accroissement de la rente foncière. Aujourd’hui, on constate que les réformes introduites par le « volet foncier » de la loi d’orientation agricole de 1980, faisant obligation de préciser le refus de cultiver et d’établir dans chaque département un Plan agricole départemental (PAD), ne semblent pas avoir freiné la spéculation ni l’urbanisation (Coulomb, 1999a).

12Les années 2000 marquent un tournant avec la remise en cause de l’étalement urbain. La surconsommation d’espace est perçue comme un handicap du point de vue économique et écologique et la terre comme une ressource naturelle non renouvelable qu’il faut protéger (Levesque, 2006). Deux lois expriment l’objectif d’une consommation plus modérée des ressources naturelles et celui d’une agriculture intégrée au projet territorial (Duvernoy et al., 2005). La loi d’orientation agricole (LOA) n° 99-574 du 9 juillet 1999 reconnaît la notion de multifonctionnalité et la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la Solidarité et au renouvellement urbain (SRU) remplace les SDAU par les Schémas de cohérence territoriale (SCoT) et les POS par les Plans locaux d’urbanisme (PLU). De la complémentarité entre ces lois, il est attendu de ne pas seulement maintenir une activité productive sur les espaces ouverts mais de préserver une occupation du sol (ou une non occupation du sol) qui soit attractive pour les résidents. Désormais, projet agricole et projet urbain doivent s’articuler.

13Sur fond de décentralisation, visant à des constructions de projets par l’ensemble des acteurs concernés, ces orientations tendent à territorialiser les politiques publiques. Pensés dans un cadre englobant de développement rural, la politique agricole et son volet foncier pourraient être réformés en profondeur (Berriet-Solliec, 2002). Ainsi, les espaces naturels et agricoles structurant la ville deviendraient des objets du projet assimilés à des biens publics, et pourraient répondre simultanément aux besoins d’aménités des résidents et à ceux indispensables de la production agricole.

Vers une mobilisation de l’espace agricole comme une ressource territoriale ?

Des outils fonciers de dialogue entre politiques : ZAP et PAEN

14La notion de multifonctionnalité introduit l’idée que l’activité agricole, outre sa fonction productive, est une composante à part entière de l’aménagement. Elle impose, dans la logique des projets de développement intégré, le dialogue entre les différentes politiques publiques ainsi que l’insertion des outils de la politique agricole foncière. Ce changement d’orientation est important car la politique foncière agricole reste « à part » (Coulomb, 1999b) et les démarches de développement territorial traitent le foncier plus comme appendice de projet que comme une construction sociale. Pour mettre les espaces naturels et agricoles au cœur des projets d’aménagement, deux outils spécifiques ont été mis à disposition des collectivités locales, maîtres d’ouvrage de l’urbanisme et des actions foncières. Il s’agit de la Zone agricole protégée (ZAP), créée par la LOA, et du Périmètre de protection des espaces agricoles et naturels périurbains (PAEN), défini par la loi n° 157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux.

  • 4 Article 112-2 du Code rural.
  • 5 Article 112-6 du Code rural.

15La ZAP vise à protéger les zones agricoles dont la préservation « présente un intérêt général en raison soit de la qualité de leur production, soit de leur situation géographique »4 Elle est « délimitée par arrêté préfectoral pris sur proposition ou après accord du conseil municipal des communes intéressées… »5. Lors de la création d’une ZAP, la collectivité adossée à une somme d’intérêts privés cherche à faire prévaloir des intérêts publics. Mêlant les attendus des résidents sur l’espace agricole aux intérêts des agriculteurs, cet outil foncier apporte une réponse aux demandes adressées à l’agriculture en termes de multifonctionnalité : production de qualité, respect de l’environnement, fonctions sociales et patrimoniales. Toutefois, la ZAP est un outil de protection insuffisant lorsque les prix élevés du foncier ne sont plus compatibles avec l’agriculture et que des acquisitions foncières s’avèrent nécessaires pour enrayer la spéculation. De plus, l’objectif essentiellement agricole de la ZAP contrarie l’unité de vue entre espaces agricoles et naturels.

16Le PAEN tente de combler ces lacunes. Cet outil d’aménagement des espaces agricoles et naturels en périphérie des agglomérations implique le département et la commune. En accordant un droit de préemption au département, qui l’exerce ou le délègue à la Société d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER), le PAEN renforce la protection des espaces inscrits en son sein. Ne pouvant être modifiés que par voie de décret, les espaces délimités ont une bonne garantie de protection ; si les terrains acquis peuvent être revendus, ils restent juridiquement non urbanisables. La collectivité a ainsi les moyens de réaménager des espaces menacés et de lutter contre la spéculation sans devoir porter indéfiniment le foncier, ni faire d’acquisitions systématiques, et donc à moindre coût.

17Toutefois, ces nouveaux outils fonciers sont encore peu nombreux :

● Quinze ZAP ont été créées sur l’ensemble du territoire français. La première a été approuvée en 2003 sur la commune de Drumettaz-Clarafond en Savoie. Trente-deux autres ZAP sont à l’étude (Balny et al., 2009).

● Trois PAEN sont approuvés à ce jour : le Plan de Velaux (Bouches-du-Rhône), la Prade de Canohès (Pyrénées-Orientales) et la vallée du Gier pilatoise (Loire). D’autres sont en discussion.

Interrogations sur la mise en œuvre d’une gouvernance foncière locale

18Est-ce que le faible engouement pour ces outils révèle la difficulté à faire accepter que l’activité agricole soit une composante à part entière de l’aménagement ? Est-ce que ce peu d’intérêt signifie le difficile dépassement d’une politique foncière agricole synonyme depuis les années 1960 d’une « politique des structures » (Coulomb, 1999a) ? Est-ce que la possibilité de réaliser une rente foncière urbaine empêche que la planification soit une production sociale du territoire, c’est-à-dire le moment de décider de projets traduisant les intérêts des éléments les plus forts et ceux des éléments les plus faibles (Magnaghi, 2003) ?

19Quelques réponses sont apportées par l’étude empirique de deux ZAP et des documents d’aménagement de trois communes périurbaines, présentée dans les parties suivantes. Nous étudions comment le foncier agricole est pris en compte, mobilisé et gouverné dans la construction de ces projets de territoire communaux. L’analyse cherche notamment à élucider les difficultés de mise en œuvre d’une gouvernance locale de la ressource foncière dans le contexte de la recomposition de l’action publique et de l’émergence de nouveaux centres de décision. La notion de gouvernance que nous utilisons se situe dans une perspective de développement, comme processus de coordination des acteurs publics et privés participant à la construction d’un territoire (Baron, 2003 ; Leloup et al., 2005). Face à des conflits d’intérêts très vifs sur l’utilisation du foncier agricole dans les communes périurbaines étudiées, la gouvernance renvoie à l’exercice du pouvoir (maires, propriétaires fonciers, profession agricole) et à l’élaboration de compromis collectifs spécifiques de chaque territoire.

Les matériaux de terrain

20Inscrite dans une perspective comparative, notre investigation tente de comprendre les difficultés de mobilisation de l’espace agricole comme une ressource territoriale dans le contexte périurbain. Elle est menée à l’échelle communale, niveau de prises de décisions d’affectation des espaces depuis la décentralisation.

Présentation des communes étudiées

21Cinq communes ont été choisies, constituant des exemples signifiants des dynamiques territoriales impulsées par les politiques locales d’aménagement menées depuis les années 1970 et pour lesquelles nous disposons d’une masse d’informations :

  • 6 « Agriculture, développement territorial et gestion des ressources naturelles dans les Alpes du Nor (...)

● Vesseaux et Lavilledieu en Ardèche, et Vimines et Drumettaz-Clarafond en Savoie, ont été étudiées dans le cadre de deux projets de recherches6 du programme PSDR « Territoires, acteurs, agricultures » en Rhône-Alpes (2001-2005).

  • 7 « Les espaces périphériques urbains et le développement durable : analyse à partir du cas de l’aggl (...)

● Montlouis-sur-Loire, en Indre et Loire, a été analysée dans le cadre d’un programme interdisciplinaire CNRS qui s’est achevé en 20077.

22Dans ces différents projets portant sur le développement territorial, la ressource foncière n’a pas été un objet d’analyse.

23Le choix de ces communes se fonde sur des caractéristiques en lien avec notre problématique : pression foncière exercée par les villes voisines ; adoption de dispositifs fonciers (ZAP) et de plans d’aménagement (PUD, POS et PLU) ; et la recherche d’une diversité de situations (tableau 1). Les communes de Drumettaz-Clarafond et de Montlouis-sur-Loire ont été parmi les premières à créer une ZAP (respectivement en 2003 et 2007).

Tableau 1. Présentation des communes

Tableau 1. Présentation des communes

Source : archives municipales.

24La population des cinq communes s’est fortement accrue depuis la fin des années 1960 du fait du desserrement des villes voisines (Chambéry, Privas, Aubenas, Tours) (tableau 2).

Tableau 2. Evolution de la population

Tableau 2. Evolution de la population

Source : Recensement général de la population (RGP)

25L’évolution de l’agriculture dans ces communes, entre 1979 et 2000, suit des tendances générales. Le nombre des exploitations agricoles s’est fortement restreint (-32 % à Lavilledieu, -59 % à Vesseaux, -52 % à Vimines, -54,5 % à Drumettaz-Clarafond), conséquence de la disparition des exploitations les moins professionnelles (à l’exception de Montlouis-sur-Loire). Celles qui se sont maintenues se sont agrandies, profitant partiellement des terres libérées mais aussi par la conquête de terres dans d’autres communes (cas de Lavilledieu).

26La deuxième tendance observée est la spécialisation des agriculteurs : en viticulture à Lavilledieu, Vesseaux et Montlouis-sur-Loire ou dans l’élevage laitier à Drumettaz-Clarafond et à Vimines (où la rupture avec une tradition de polyculture-élevage est toutefois récente). Ces évolutions révèlent le dynamisme des exploitations agricoles restantes (y compris les petites exploitations à Montlouis-sur-Loire). Vesseaux fait exception, avec une agriculture en crise.

Méthodes de collecte et d’analyse des données

27Pour questionner les politiques locales d’aménagement de ces communes, sollicitées à des degrés divers par la pression urbaine, nous optons pour une approche qualitative, historique et comparative, s’appuyant principalement sur le dépouillement des archives municipales. Les orientations générales des documents d’aménagement permettent d’analyser les représentations de l’agriculture qu’ils véhiculent et d’identifier les objectifs prioritaires des politiques municipales et les acteurs de ces décisions.

28Dans ces communes, nous avons rassemblé des données issues des recensements généraux de l’agriculture et de la population (RGA, RGP) et différents textes produits lors de l’élaboration des documents d’aménagement ainsi que des dires d’acteurs agricoles et politiques. Ces sources, écrites et orales, permettent de montrer comment, pour quels objectifs et par quels acteurs l’espace agricole est mobilisé et de questionner l’adossement des décisions municipales aux dispositifs législatifs successifs. Dans les documents consultés : rapports de présentation des PUD, POS et PLU, enquêtes publiques, courriers, études agricoles et paysagères, professions de foi des listes en lice lors des élections municipales, délibérations des conseils municipaux, tout ce qui concerne l’activité agricole et les orientations d’aménagement de l’espace a été relevé. En appui à ces données qualitatives, les résultats des recensements permettent d’étudier les dynamiques démographiques et agricoles et d’évaluer les grandes tendances.

29Les dires d’acteurs collectés par enquêtes semi-directives recueillent les représentations de l’activité agricole et celles des politiques communales. Deux corpus d’acteurs ont été interrogés :

● les élus, membres d’associations, responsables agricoles, afin de connaître leurs avis sur l’agriculture, son évolution, sa relation avec l’urbanisation, ainsi que sur les procédures d’aménagement à l’échelle communale et intercommunale ;

● les agriculteurs, sur la base d’un échantillon (tableau 3), pour relever des informations sur leur exploitation : origine, devenir (succession,…), évolution de la production et ses besoins en espace, changements de pratiques consécutifs à la proximité d’une ville ; et sur leur insertion dans des réseaux, leurs relations avec les autres agriculteurs, les bailleurs, élus locaux et résidents, leurs positions et leurs interventions lors des procédures d’aménagement communales ou intercommunales.

Tableau 3. Echantillon des agriculteurs enquêtés

Tableau 3. Echantillon des agriculteurs enquêtés

30A Montlouis-sur-Loire, il n’y a eu qu’une enquête directe auprès du président du syndicat des vins. Le reste des informations (positions de la profession agricole) a été collecté dans les comptes-rendus des réunions du groupe technique constitué par la mairie.

31Avec ces corpus de données, une grille d’analyse thématique a été construite. S’appuyant sur la théorie des représentations et des pratiques sociales, l’analyse discursive et lexicale met en relation les représentations des acteurs fonciers (politiques, propriétaires, agriculteurs, résidents…) avec les pratiques sociales et les décisions d’affectation des sols.

Des stratégies plurielles de mobilisation de l’espace agricole

32Les communes étudiées cherchent à mobiliser le foncier agricole avec un triple objectif de croissance démographique, économique et agricole. La multifonctionnalité du territoire et celle de l’agriculture sont mises au défi de permettre la réalisation de ces objectifs. Dotées de dispositifs fonciers différents, ces communes maîtrisent de façon inégale l’utilisation des terres et l’organisation de l’espace. Les plus avancées, Drumettaz-Clarafond et Montlouis-sur-Loire, incluses dans des SCoT, ont créé des ZAP.

Priorité donnée à l’urbanisation

33Les stratégies foncières des communes étudiées donnent la priorité à l’urbanisation. Leur objectif principal est d’accroître la population, donc la capacité d’hébergement et l’artificialisation des terres (logements, voies de communication, etc.) Le foncier agricole constitue le levier essentiel de l’attractivité des communes et le moyen de réguler la croissance communale.

34Les générations des documents d’aménagement de Vimines, Vesseaux et Lavilledieu (tableau 4) montrent que ces communes ont fait des choix d’affectation des sols différents :

● habitat groupé et préservation du patrimoine viticole à Lavilledieu ;

● habitat dispersé et mitage à Vimines, où l’urbanisation a toutefois été contenue dans les années 1990 pour répondre aux besoins en équipements (voierie, assainissement) ;

● négation de l’agriculture à Vesseaux, où les constructions de logements ont augmenté à un rythme soutenu entre 1988 et 1993, avec une consommation foncière de 2 ha par an.

35Par leur règlement d’urbanisme (superficie minimum), Vimines et Vesseaux sélectionnent les nouveaux résidents. D’autre part, l’adoption des PLU, après 2000, n’a pas freiné la consommation d’espace ; le même objectif d’accueil de nouveaux habitants est conservé, tout en recherchant un compromis entre le souhait de réalisation de rente des propriétaires, exprimé lors des enquêtes publiques et l’aspiration des résidents à avoir des espaces ouverts.

  • 8 ZAP de 301 ha à Drumettaz-Clarafond, de 322 ha à Montlouis-sur-Loire.

36Les ZAP de Drumettaz-Clarafond et de Montlouis-sur-Loire sont le pendant d’un choix de croissance démographique forte et de la volonté de protéger leur agriculture (élevage laitier en Savoie, viticulture en Val de Loire). Emblématique, l’activité agricole concernée par les ZAP est le moyen de garantir à la population un cadre de vie de qualité et identitaire. Mais si les ZAP figent de l’espace agricole8, elles n’excluent pas (et donc renforcent) l’artificialisation des autres espaces ouverts.

37Ainsi, malgré les dispositifs adoptés (PLU, ZAP) pour juguler l’étalement urbain, la mobilisation de l’espace agricole dans les projets communaux continue de permettre la consommation des terres agricoles afin de favoriser un développement démographique et économique. L’insertion des communes dans des intercommunalités de projet d’aménagement (SCoT) ou dans des PNR ne semble pas infléchir leur choix : c’est l’échelon communal qui l’emporte.

Tableau 4. Les générations de documents d’aménagement de trois communes périurbaines

Tableau 4. Les générations de documents d’aménagement de trois communes périurbaines

[1] PUD Vimines, 1969.
[2] POS Vimines, 1978.
[3] POS Vimines, 1992.
[4] Entretien maire et adjoint à l’urbanisme,Vimines, 2002.
[5] POS Lavilledieu, 1986.
[6] POS Lavilledieu, 1992.
[7] Entretien maire de Lavilledieu, 2003.
[8] A.M. Vesseaux.
[9] POS Vesseaux, 1992
[10] Entretien maire de Vesseaux, 2003.

Sources : documents écrits et oraux recueillis dans les communes. 

Appui à une agriculture productive et régression des espaces agricoles

  • 9 POS et PLU, Vimines, Lavilledieu et Vesseaux.

38Dans les documents d’aménagement, l’agriculture est instrumentalisée comme moyen de réguler les demandes de permis de construire et d’attendre les équipements collectifs ou encore comme patrimoine et, plus récemment, comme paysage susceptible d’attirer de nouveaux résidents9. Initialement, ces plans d’aménagement sont fondés sur des idées duales de préservation de l’agriculture seulement là où elle peut être productive et de son effacement progressif ailleurs au profit d’autres usages (Vianey et al., 2006). Ainsi, simultanément, l’aménagement a permis la modernisation de l’agriculture et la généralisation de l’étalement urbain. Cette concomitance implicite, en privilégiant la fonction productive de l’agriculture aux dépens de ses fonctions d’intérêt collectif (économiques, sociales, environnementales, territoriales) (Delorme, 2002), n’a pas renforcé la notion d’utilité des espaces agricoles ouverts.

39Dans les communes étudiées, les espaces agricoles ouverts ont fortement régressé : entre 1970 et 2000, la superficie agricole communale utilisée a diminué de 31 % à Vesseaux et à Drumettaz-Clarafond, de 25 % à Vimines et de 18 % à Lavilledieu (source RGA).

40Les dynamiques agricoles et démographiques observées apportent des éléments d’explication.

● A Vimines et à Lavilledieu, parallèlement au fort accroissement de la population communale, l’espace agricole exploité entre 1979 et 2000 s’est délocalisé des plats vers les pentes, en se spécialisant respectivement en élevage et en viticulture. Mais alors que cet espace s’est contracté à Vimines (-24 % des terres labourables et -20 % des surfaces toujours en herbe), il s’est déployé sur d’autres communes pour Lavilledieu (+152 %). A Vesseaux, la superficie agricole exploitée a régressé de 40 %, principalement à cause de l’enfrichement.

  • 10 Enquêtes agriculteurs, Drumettaz-Clarafond, 2003.
  • 11 Bovins viande ou hivernage en provenance des exploitations de haute-montagne.

● Drumettaz-Clarafond et Montlouis-sur-Loire, en réservant de l’espace agricole par la création de ZAP, stimulent et préservent une activité agricole productive. L’intervention foncière de ces municipalités prolonge leur investissement dans la modernisation d’une agriculture compétitive : élevage laitier intensif sur de grandes exploitations en Savoie, production viticole reconnue sur des petites structures à Montlouis-sur-Loire, où la municipalité est à l’origine de la création d’un syndicat de producteurs de vin et de la promotion de l’appellation. Dans les débats préalables à l’approbation de l’outil, les agriculteurs interlocuteurs des municipalités utilisent la construction de ZAP pour conforter la production agricole ; à Drumettaz-Clarafond, la ZAP permet aux éleveurs10, de réaffirmer leur identité et de l’opposer à l’agriculture dite de « loisirs », à la pluriactivité et même aux autres types d’élevage11.

41Ces communes ne cherchent pas à promouvoir la multifonctionnalité des espaces agricoles ni le développement de productions en lien avec la demande urbaine. Ainsi, le dispositif législatif le plus récent (ZAP) ne fait pas jouer un rôle-clé à l’espace agricole dans la construction d’un projet territorial et donc n’empêche pas sa régression.

42La signification que les élus donnent à l’agriculture s’appuie sur les définitions construites par les acteurs et les leaders agricoles. A Lavilledieu, Drumettaz-Clarafond et Montlouis-sur-Loire, les stratégies sectorielles des agriculteurs ont infléchi les politiques municipales d’urbanisme ; à contrario, à Vimines et à Vesseaux, où les agriculteurs sont en marge du débat, activité et espace agricoles diminuent. Mais ces orientations de politiques agricoles tournées vers le productivisme n’encouragent ni la multifonctionnalité de l’agriculture ni la reconnaissance de la valeur sociale de l’espace agricole. Enfin, les politiques locales sont ébranlées par la possibilité de réaliser une rente foncière urbaine très supérieure à la rente agricole.

Une appropriation de l’espace agricole par les politiques municipales

43Les phases d’élaboration des documents d’aménagement sont des moments de construction d’une image de la commune : institutionnalisation du mitage à Vimines ; généralisation de l’urbanisation à Vesseaux ; association de l’urbanisation et d’une viticulture emblématique à Lavilledieu. Le premier document approuvé donne le « ton » ; ultérieurement, les révisions des POS puis les PLU s’inscrivent dans une continuité. Dans les documents les plus récents, les initiateurs du contenu de l’image de la commune sont de plus en plus les élus.

44Les maires de Drumettaz-Clarafond et de Montlouis-sur-Loire, en créant une ZAP, annexent des espaces agricoles à la ville ; grâce à ces formes urbaines distinctes des grandes villes proches, ils affirment l’identité de leur commune. La délimitation d’espaces réservés à l’agriculture participe à la définition de coupures vertes et à l’organisation spatiale de l’étalement urbain. En ajoutant une dimension agricole à la ville, ces communes visent une esthétique basée sur la multifonctionnalité de l’agriculture, se rapprochant du modèle d’urbanisme culturaliste (Serrano et Vianey, op. cit.).

45L’instrumentalisation de l’activité agricole répond aux besoins de certaines catégories d’agriculteurs et aux souhaits des résidents en quête d’un cadre de vie de qualité. Mais ni les ZAP, ni les PLU ne fédèrent les intérêts multiples des différents acteurs, ni ne permettent d’amorcer une territorialisation du foncier agricole, comme bien public d’intérêt collectif.

46Par cette main mise, les élus comblent en partie le vide laissé par la réduction du nombre des agriculteurs et par la baisse d’activité des structures de développement agricole. L’appropriation de l’espace agricole par les politiques municipales marque la fin du monopole des agriculteurs sur le développement local (Serrano et Vianey, op. cit.), même si la profession agricole reste influente dans les choix d’aménagement (ex : Drumettaz-Clarafond). Toutefois, bien que les élus locaux aient un poids plus important dans l’aménagement, la question de l’appropriation de « la valeur ajoutée territoriale » est laissée sans réponse (Magnaghi, 2003) : l’utilité plurielle de l’espace agricole n’est pas discutée et il n’est pas cherché à conjuguer projet agricole et projet urbain.

Quelle gouvernance foncière pour mobiliser l’espace agricole comme une ressource territoriale ?

47Quelles ont été les réponses des politiques d’aménagement territorial en France à l’étalement urbain ? Depuis les années 1960, le dispositif législatif a glissé de la recherche d’une planification prospective, considérant les espaces agricoles comme des réserves foncières, vers la tentative de freiner l’étalement urbain et d’intégrer l’agriculture aux projets d’aménagement territoriaux. Des outils spécifiques ont été mis à disposition des collectivités locales, maîtres d’ouvrage de l’urbanisme et des actions foncières dans le contexte de la décentralisation. Entre autres, la ZAP est un moyen de passer d’un espace de production à un espace public multifonctionnel.

48L’analyse des politiques municipales menées dans cinq communes d’Ardèche, de Savoie et d’Indre et Loire montre que malgré ces changements d’orientation, les documents d’aménagement :

● ne s’intéressent pas au maintien de l’espace agricole ni à la valeur sociale des espaces ouverts ;

● se focalisent sur l’activité agricole et son poids économique ou sa capacité à produire du paysage, ce qui alimente la recherche de rente foncière ;

● restent des moments d’opposition d’usages plus que de mise en territoire des activités.

49L’exemple des ZAP de Drumettaz-Clarafond et de Montlouis-sur-Loire illustre la difficulté de construire une ressource foncière territoriale. Prenant appui sur une agriculture performante et compétitive, ces ZAP ne semblent pas instituer de jonctions entre politiques publiques. L’outil sert une politique des structures et protège l’espace agricole nécessaire aux besoins des modèles d’agriculture jugés souhaitables. Dans le débat pour la création de ZAP, la profession agricole a des positions protectrices : le foncier agricole n’est pas saisi comme élément structurant du projet de développement territorial durable.

50La mise en œuvre de cet outil par les municipalités montre que la gouvernance par le haut, bien que régulatrice, n’est pas suffisante car la gouvernance ne peut se transformer qu’en étant portée par un imaginaire qui engage un choix de société (Bourg, 2009). L’esquisse de réflexions sur la gouvernance foncière renvoie aux difficultés de la mise en place de la décentralisation, à la latence du pouvoir local, à la prégnance de l’opposition rural/urbain et au relatif échec du dialogue entre politiques publiques. La faible utilisation de l’outil révèle les difficultés à inclure la réglementation foncière au sein des politiques publiques. C’est un indicateur de l’inefficacité des politiques publiques à établir un dialogue en faveur de pactes territoriaux vertueux pour ralentir la constructibilité anticipée des terres agricoles (Geniaux et Napoléone, op. cit.), c’est-à-dire pour élaborer des projets recherchant l’équilibre des territoires tout en privilégiant la valeur sociale des espaces ouverts (Devos et Napoléone, 2008).

51Constatant l’importance de la question foncière et la nécessité de l’intégrer dans les débats, l’étude prospective Nouvelles Ruralités (Gauvrit et Mora, 2009) initiée par l’INRA pose la question du dépassement de l’intentionnalité. Nos études de cas révèlent que l’engagement des élus permet de dépasser l’intention et d’aller vers la construction de projets intégrant les besoins des différentes activités, notamment ceux de l’activité agricole. Mais ces démarches susceptibles de réguler la consommation de la ressource terre sont contrariées par la faible participation des citoyens et par l’incapacité des acteurs (privés et publics) « à maîtriser les dynamiques d’évolution qui les concernent » (Deffontaines et al., 2001) et notamment les dynamiques foncières. Ainsi, même lorsque l’organisation des espaces est relativement maîtrisée, la superficie des espaces agricoles ouverts régresse fortement (ex : ZAP de Drumettaz-Clarafond).

52Alors que la contribution des usagers-citoyens devient lentement une norme de l’action publique et que les élus sont confrontés à la mise en œuvre concrète de la participation politique, il n’existe pas de scène publique de concertation traduisant la reconnaissance du phénomène d’étalement urbain comme un champ des politiques publiques (Vanier, 2008). Des politiques spécifiques ont à se construire à l’intersection des différentes politiques publiques (aménagement, agriculture,…) ; élaborées à l’échelle locale, elles pourraient fédérer les différents éléments de l’espace. Cependant, elles ne peuvent pas être à la seule initiative des élus et/ou des acteurs agricoles lesquels tendent plus à utiliser l’espace agricole au service du projet de la ville et/ou comme seul support à l’activité agricole qu’à l’insérer dans un projet de territoire intégré. La reconnaissance d’une scène politique pensant ces espaces à l’aune de leur spécificité, à savoir la pluralité des acteurs et la diversité des activités (Serrano, 2007), est conditionnée par la transformation en profondeur des modes de gouvernance, ce qui exige de s’affranchir de critères seulement économiques et de définir un nouveau contrat social et de nouveaux droits fonciers. Par ce dépassement culturel et idéologique, il est envisageable que la ressource foncière devienne une ressource territoriale sur fond de reconnaissance de l’utilité de l’espace agricole.

Conclusion

53Ainsi, bien que le dispositif législatif d’aménagement du territoire ait évolué vers la reconnaissance de la multifonctionnalité de l’agriculture et du territoire, la mobilisation de la ressource foncière, comme ressource territoriale d’intérêt collectif, reste incomplète et difficile. En effet, mobiliser le foncier dans la construction de projets territoriaux nécessite de dépasser à la fois les projets centrés seulement sur l’agriculture et les démarches individuelles axées sur la captation de la rente foncière et alimentant le processus d’artificialisation des terres. Des outils fonciers (ZAP, PAEN) existent, susceptibles de faire converger les intérêts de l’agriculture avec ceux de la ville, mais sont encore peu utilisés.

54L’analyse fine des documents d’aménagement et des dires d’acteurs dans cinq communes périurbaines fait ressortir deux résultats importants :

● le poids des élus dans la mobilisation de l’espace agricole et la gouvernance foncière, avec un objectif prioritaire d’urbanisation ; ce poids ne semble pas lié à l’insertion de ces communes dans une intercommunalité intégrée ;

● les positions protectrices de la profession agricole font perdurer le dualisme entre espaces urbains et agricoles, ce qui menace paradoxalement l’avenir de l’agriculture du fait de la régression continue des espaces agricoles.

55D’autres recherches permettront d’approfondir et d’élargir ces premiers résultats exploratoires. De notre point de vue, compte-tenu de l’enjeu que constitue le foncier pour le territoire, elles sont indispensables.

Haut de page

Bibliographie

Des DOI (Digital Object Identifier) sont automatiquement ajoutés aux références par Bilbo, l'outil d'annotation bibliographique d'OpenEdition.
Les utilisateurs des institutions abonnées à l'un des programmes freemium d'OpenEdition peuvent télécharger les références bibliographiques pour lesquelles Bilbo a trouvé un DOI.
Format
APA
MLA
Chicago
Le service d'export bibliographique est disponible pour les institutions qui ont souscrit à un des programmes freemium d'OpenEdition.
Si vous souhaitez que votre institution souscrive à l'un des programmes freemium d'OpenEdition et bénéficie de ses services, écrivez à : access@openedition.org.

Abric J.-C. (2003) [ré-éd. 1994]. Pratiques sociales et représentations. Psychologie sociale. PUF.

Barbaroux A. (2008). Paradoxe du foncier et enjeux pour les structures agricoles. Déméter 2009, Économie et stratégies agricoles, Tourcoing, p. 91-101.

Balny P., Beth O., Verlhac E. (2009). Protéger les espaces agricoles et naturels face à l’étalement urbain. Conseil général de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Espaces ruraux, Conseil général de l’Environnement et du Développement durable (CGAAER) n° 1716/CGEDD n° 005089-02.

Baron C. (2003). La gouvernance : débats autour d’un concept polysémique. Droit et Société 54/2003, p. 329-351.

Berriet-Solliec M. (2002). Quarante ans de politique agricole : bilan et enjeux. Agriculteurs, ruraux et citadins. In Sylvestre J.-P. (dir.), « Agriculteurs, ruraux et citadins, Les mutations des campagnes françaises », Educagri éditions, Centre régional de documentation pédagogique de Bourgogne, p. 111-132.

Format
APA
MLA
Chicago
Le service d'export bibliographique est disponible pour les institutions qui ont souscrit à un des programmes freemium d'OpenEdition.
Si vous souhaitez que votre institution souscrive à l'un des programmes freemium d'OpenEdition et bénéficie de ses services, écrivez à : access@openedition.org.

Bourg D. (2009). L’impératif écologique. Esprit, décembre, p. 59-71.
DOI : 10.3917/espri.912.0059

Chalas Y. (2004). L’urbanisme dans la société d’incertitude. In Chalas Y. (dir.), « L’imaginaire aménageur en mutation ». La Librairie des Humanités, L’Harmattan, p. 231-269.

Comby J. (1989). L’impossible propriété absolue. In « Un droit inviolable et sacré. La propriété » Editeur ADEF, p. 9-20.

Coulomb P. (1999a). De la terre à l’État. Droit de propriété, théories économiques, politiques foncières. In Jouve A.-M., Bouderbala N. (éds.), « Politiques foncières et aménagement des structures agricoles dans les pays méditerranéens ». Cahiers Options Méditerranéennes, n° 36, p. 13-40.

Coulomb P. (1999b). La politique foncière agricole en France. In Jouve A.-M., Bouderbala N. (éds.), « Politiques foncières et aménagement des structures agricoles dans les pays méditerranéens », Cahiers Options Méditerranéennes, n° 36, p. 69-94.

Deffontaines J.-P., Marcelpoil E., Moquay P. (2001). Le développement territorial : une diversité d’interprétations. In Lardon S., Maurel P., Piveteau V. (éds.), « Représentations spatiales et développement territorial », Paris, Editions Hermès, p. 39-56.

Delorme H. (2002). Ambiguïté et richesse de la multifonctionnalité. CR Académie Agriculture Fr, n° 88, p. 43-53.

Devos P., Napoléone C. (2008). Pourquoi protéger les terres agricoles. Études foncières, n° 133, p. 33-35.

Duvernoy I., Jarrige F., Moustier P., Serrano J. (2005). Une agriculture multifonctionnelle dans le projet urbain : quelle reconnaissance, quelle gouvernance ? Multifonctionnalité de l’agriculture périurbaine. Vers une agriculture du projet urbain. Cahiers de la Multifonctionnalité, n° 8, p. 87-104.

Elloumi M., Jouve A.-M. (éds.) (2003). Bouleversements fonciers en Méditerranée. Des agricultures sous le choc de l’urbanisation et de privatisations. Karthala-CIHEAM.

Geniaux G., Napoléone C. (2007). La construction anticipée des terres agricoles. Études foncières, n° 126, p. 12-14.

Gauvrit L., Mora O. (2009). Les (nouvelles) ruralités en débat : une étude prospective de l’INRA et quelques controverses. Courrier de l’Environnement de l’INRA, n° 57, p. 5-22.

Jarrige F., Jouve A.-M., Napoléone C. (2003). Et si le capitalisme patrimonial foncier changeait nos paysages quotidiens ? Courrier de l’Environnement de l’INRA, n° 49, p. 13-28.

Jouve A.-M., Vianey G. (à paraître en 2012). Évolution des usages et des droits sur la terre en espace périurbain : conséquences sur l’agriculture. (Cas de cinq communes des Alpes du Nord). In Papy F., Mathieu N., Ferault C. (dir.), Hervieu B. (préface), « Repenser la nature dans les campagnes d’aujourd’hui (ressources, institutions, habitants) ». Éditions Quae.

Leloup F., Moyart L., Pecqueur B. (2005). La gouvernance territoriale comme nouveau mode de coordination territoriale ? Géographie, Économie Société, 4/2005, vol. 7, p. 321-332.

Levesque R. (2006). Les terres agricoles : une ressource non renouvelable à protéger. Études foncières, n° 123, p. 20-21.

Magnaghi A. (2000) (2003 pour la version française). Le projet local. Architecture+Recherches/Mardaga.

Format
APA
MLA
Chicago
Le service d'export bibliographique est disponible pour les institutions qui ont souscrit à un des programmes freemium d'OpenEdition.
Si vous souhaitez que votre institution souscrive à l'un des programmes freemium d'OpenEdition et bénéficie de ses services, écrivez à : access@openedition.org.

Mancebo F. (2007). Le développement durable en question(s). Cybergeo, article 404, http://www.cybergeo.eu/index10913.html
DOI : 10.4000/cybergeo.10913

Mollard A., Pecqueur B. (2007). Le développement régional : enjeux de recherche et d’acteurs. In Mollard A., Sauboua E., Hirczak M. (coord.), « Territoires et enjeux du développement régional » Éditions Quae, p. 15-35.

Pecqueur B., Gumuchian H. (2007). La ressource territoriale. Éditions Anthropos.

Perrier-Cornet P. (dir.) (2002). Frémont A. (Préface). Repenser les campagnes. L’aube, DATAR, Bibliothèque des territoires, 280 p.

Pointereau P., Coulon F. (2009). Abandon et artificialisation des terres. Courrier de l’environnement de l’INRA, n° 57, p. 109-120.

Rouquette M.-L, Rateau P. (1998). Introduction à l’étude des représentations sociales. PUG.

Santos M. (1990). Espace et méthode. Traduit du brésilien par Tiercelin M.-H., Publisud.

Serrano J., Vianey G. (2007). Les Zones agricoles protégées : figer de l’espace agricole pour un projet agricole ou organiser le territoire pour un projet urbain ? Géographie, Espaces et Société, n° 9, p. 419-438.

Serrano J. (dir.) (2007). Les espaces périphériques urbains et le développement durable : analyse à partir du cas de l’agglomération tourangelle. UMR 6173, Université de Tours.

Vanier M. (2008). Le pouvoir des territoires. Essai sur l’interterritorialité. Economica Anthropos.

Vianey G., Bacconnier-Baylet S., Duvernoy I. (2006). L’aménagement communal périurbain : maintenir l’agriculture pour préserver quelle ruralité ? Revue d’Économie Régionale et Urbaine, Les territoires du développement régional, n° 3, p. 347-364.

Haut de page

Notes

1 Perte annuelle de superficie agricole utile (SAU) de 7 700 km2 dans l'Union européenne à 22 (les pays baltes ne sont pas pris en compte) (Pointereau et Coulon, 2009) ; et de 90 000 ha en France (Barbaroux, 2008).

2 Voir par exemple les programmes « Pour et sur le développement régional » (PSDR) de l’INRA (Mollard et Pecqueur, 2007).

3 Entre 1984 et 2006, la surface des maisons a cru de 15m2 ; de 1974 à 1999, celle des jardins est passée de 510 m2 à 720 m2.

4 Article 112-2 du Code rural.

5 Article 112-6 du Code rural.

6 « Agriculture, développement territorial et gestion des ressources naturelles dans les Alpes du Nord » et « La multifonctionnalité à l’épreuve de la longue durée ».

7 « Les espaces périphériques urbains et le développement durable : analyse à partir du cas de l’agglomération tourangelle », CITERES-UMR 6173 et Université de Tours.

8 ZAP de 301 ha à Drumettaz-Clarafond, de 322 ha à Montlouis-sur-Loire.

9 POS et PLU, Vimines, Lavilledieu et Vesseaux.

10 Enquêtes agriculteurs, Drumettaz-Clarafond, 2003.

11 Bovins viande ou hivernage en provenance des exploitations de haute-montagne.

Haut de page

Table des illustrations

Titre Tableau 1. Présentation des communes
Crédits Source : archives municipales.
URL http://economierurale.revues.org/docannexe/image/3478/img-1.png
Fichier image/png, 126k
Titre Tableau 2. Evolution de la population
Crédits Source : Recensement général de la population (RGP)
URL http://economierurale.revues.org/docannexe/image/3478/img-2.png
Fichier image/png, 33k
Titre Tableau 3. Echantillon des agriculteurs enquêtés
URL http://economierurale.revues.org/docannexe/image/3478/img-3.png
Fichier image/png, 15k
Titre Tableau 4. Les générations de documents d’aménagement de trois communes périurbaines
Légende [1] PUD Vimines, 1969.[2] POS Vimines, 1978.[3] POS Vimines, 1992.[4] Entretien maire et adjoint à l’urbanisme,Vimines, 2002.[5] POS Lavilledieu, 1986.[6] POS Lavilledieu, 1992.[7] Entretien maire de Lavilledieu, 2003.[8] A.M. Vesseaux.[9] POS Vesseaux, 1992[10] Entretien maire de Vesseaux, 2003.
URL http://economierurale.revues.org/docannexe/image/3478/img-4.png
Fichier image/png, 122k
Haut de page

Pour citer cet article

Référence papier

Anne-Marie Jouve et Gisèle Vianey, « Le foncier, une ressource territoriale difficile à construire en périurbain », Économie rurale, 330-331 | 2012, 27-41.

Référence électronique

Anne-Marie Jouve et Gisèle Vianey, « Le foncier, une ressource territoriale difficile à construire en périurbain », Économie rurale [En ligne], 330-331 | juillet-septembre 2012, mis en ligne le 30 juillet 2014, consulté le 24 août 2016. URL : http://economierurale.revues.org/3478 ; DOI : 10.4000/economierurale.3478

Haut de page

Auteurs

Anne-Marie Jouve

Chercheure associée, Centre international de hautes études agronomiques méditerranéennes, Institut agronomique méditerranéen de Montpellier (CIHEAM-IAMM), Membres du réseau Foncimed (réseau d’échanges sur le foncier en Méditerranée) ; am.jouve@free.fr

Gisèle Vianey

Experte géographe, Membres du réseau Foncimed (réseau d’échanges sur le foncier en Méditerranée) ; gisele.vianey@wanadoo.fr

Haut de page

Droits d’auteur

© Tous droits réservés

Haut de page