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Recherches

Réforme et mesures de transition. Quelles avenues pour le secteur laitier canadien ?

Reform and transition policies: what are perspectives for the Canadian dairy sector?
Jean-Michel Couture, Daniel-Mercier Gouin et Michel Morisset
p. 73-87

Résumés

Cet article présente une conceptualisation des mesures de transition envisageables lors de réformes de politiques publiques, ainsi qu’une analyse de leur transposition à des expériences observées en agriculture. À partir de six études de cas, cet article tire des enseignements sur la nature et le contexte d’utilisation de ces mesures, en référence au secteur laitier canadien. L’une des conclusions indique que les producteurs évoluant dans des secteurs contingentés sont rarement indemnisés pour la dévaluation de leurs quotas. Le soutien vise plutôt leurs pertes de revenus. Outre son apport conceptuel, cette démarche contribue à la réflexion sur l’avenir de la politique laitière canadienne.

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Texte intégral

1Depuis 1970, le secteur laitier canadien évolue sous un régime dit de gestion de l’offre. Ce système de régulation permet, à partir du contrôle des importations, d’ajuster la production nationale à la demande sur la base de quotas alloués aux producteurs, mais aussi d’établir des prix de vente qui couvrent leurs coûts de production. Les revenus des producteurs se voient alors soutenus et stabilisés par le biais des prix de marché sans soutien financier important de la part du Gouvernement.

2Ce système, qui se caractérise par un appareil de régulation très interventionniste, fait cependant l’objet de multiples pressions visant à le réformer. Les négociations multilatérales à l’Organisation mondiale du commerce (OMC), qui remettent en question les barrières au commerce protégeant le secteur de la concurrence des importations, sont certainement les plus sérieuses. Mais il ne s’agit pas des seules. L’importation grandissante d’ingrédients laitiers et la montée de la valeur du dollar canadien constituent également des défis qui viennent ébranler le système (Parent, 1999 ; Groupe AGÉCO, 2007). En conséquence, il faut s’interroger sur la pérennité de ce régime d’intervention. Le risque qu’il doive être, à terme, abandonné est une éventualité qu’il est nécessaire de considérer.

3D’un point de vue économique, une telle réforme pourrait avoir des conséquences importantes pour les producteurs laitiers dues, notamment, à la perte de revenus et à la dépréciation de certains actifs, tels les quotas, dont la valeur représente plus de 50 % du coût moyen d’acquisition d’une exploitation (OCDE, 2005). Plusieurs observateurs croient d’ailleurs qu’une déréglementation du secteur aurait pour effet d’affecter la viabilité financière de nombreuses entreprises. Même les analystes estimant l’industrie laitière assez compétitive pour faire face à une concurrence accrue (Romain, Sumner, 2001) admettent qu’une rationalisation suivra.

4Dans ce contexte, il est normal que le débat sur le besoin d’avoir recours, ou non, à des aides gouvernementales de transition dans l’éventualité d’une telle réforme gagne en importance. Toutefois, tout en reconnaissant l’importance de cet enjeu, la majorité des auteurs se limite encore à évoquer le besoin d’accorder une compensation aux producteurs, tout en évitant d’aborder la question en profondeur.

5Seules quelques réflexions plus approfondies ont été proposées à ce jour. Notons celle de Lermer et Stanbury (1985) qui ont estimé, à l’aide d’une approche coûts‑bénéfices, les gains qui résulteraient du démantèlement de la gestion de l’offre et ce, en tenant compte du versement d’une compensation aux producteurs. Plus récemment, Gifford (2006) et Lipert (2001) ont jugé préférable d’offrir des mécanismes de rachat des quotas, tandis que l’OCDE (2008) évoque l’idée d’en émettre progressivement de nouveaux afin d’en faire diminuer la valeur. Pour leur part, Barichello et al. (2006) ont envisagé différents scénarios, dont celui d’instaurer un marché temporaire de quotas de transition et celui de rembourser les quotas, soit à leur prix d’achat ou à leur valeur actuelle. Une analyse des effets économiques de certaines mesures de transition pouvant être utilisées lors d’un processus de libéralisation commerciale a été proposée par Larue et Gervais (2007). Toutefois, malgré ces propositions, force est de constater que l’analyse des modes de dédommagement qui pourraient être nécessaires à la suite d’une réforme du système de gestion de l’offre au Canada reste à approfondir.

6Compte tenu de l’infinie variété de scénarios possibles, il est difficile de proposer, a priori, un plan précis de compensation. Conscient des limites posées par cette incertitude, cet article a pour objectif de contribuer à la réflexion déjà amorcée dans la littérature quant aux modes d’intervention qui pourraient être déployés par le Gouvernement lors d’un éventuel démantèlement de la politique laitière canadienne. Pour ce faire, une démarche en deux temps est proposée. Tout d’abord, à partir d’un recensement effectué dans la littérature, les principales mesures de transition envisageables pour faire suite aux conséquences des réformes en agriculture sont catégorisées dans la première section. L’objectif est de caractériser les types d’intervention selon leurs finalités et de définir les raisons pour lesquelles ces mesures sont, en théorie, proposées.

7Il est ensuite proposé de transposer ce cadre à des expériences réelles de réforme en ayant recours à la méthode de politiques comparées. L’objectif est de tirer de ces expériences des enseignements sur les types de mesures qui pourraient être déployés dans l’éventualité d’une réforme de la politique laitière canadienne. La deuxième section décrit les critères de sélection à partir desquels six cas de réforme ont été sélectionnés. Pour les étudier, un cadre d’analyse inspiré entre autres des travaux de Martini (2007) et Harris (2005) est développé. La troisième section propose quant à elle une analyse des constats tirés de l’étude individuelle de ces expériences, afin de faire émerger les tendances émanant des modes d’intervention post-réforme privilégiés dans ces six cas. La discussion porte enfin sur la portée de ces tendances en lien avec la réalité du secteur laitier canadien.

Mesures de transition
Une conceptualisation

8Dans le but de suppléer aux pertes induites par les réformes de politiques agricoles et de réduire leurs conséquences sur le développement du secteur, le recours à des aides étatiques est souvent envisagé. Dans cette perspective, une vaste gamme d’interventions s’offre au législateur, variant tant au niveau des objectifs poursuivis que des modalités du soutien pouvant être adoptées.

9Afin de classifier ces types d’interventions, nous aurons recours au concept de mesure de transition, que nous définissons comme toute intervention prévue et adoptée préalablement à une réforme d’une politique publique et spécifique à celle-ci. Sont donc exclus de l’étude les programmes de soutien universel et permanent – tel l’assurance chômage – de même que les actions agissant sur le déroulement de la réforme, tel l’agenda de mise en œuvre. Les interventions globales visant à faciliter la transition d’un secteur réformé, comme les mesures tarifaires et les politiques macroéconomiques, ne sont pas non plus considérées. Cette perspective permet de circonscrire l’étude des réponses gouvernementales accompagnant une réforme aux mesures les plus significatives.

10Une fois la gamme d’interventions délimitée, il importe de les différencier les unes par rapport aux autres. Bien que le soutien prévu dans le cadre d’une réforme soit couramment associé à une compensation, les mesures de transition se distinguent significativement par les objectifs et les effets sur lesquels elles se basent. Le recensement de la littérature permet d’ailleurs d’en faire ressortir quatre types distincts, soit la mesure d’ajustement, celle d’indemnisation, celle d’assistance et enfin, la réinstrumentation. Le Mesures de transition Une conceptualisation propose une classification de ces mesures selon une synthèse de leur définition et de leurs principales caractéristiques.

Tableau . Description des caractéristiques des principales mesures de transition

Tableau . Description des caractéristiques des principales mesures de transition

Source : les auteurs

11Il est à noter que les mesures d’ajustement peuvent être davantage distinguées selon qu’elles aient un caractère économique ou légal. Ces dernières prennent alors la forme de modifications apportées aux lois et règlements encadrant le secteur réformé. Elles constituent des mesures d’ajustement dans la mesure où elles favorisent le fonctionnement du marché en permettant une plus grande mobilité des capitaux, favorisant du même coup le passage d’un équilibre économique à un autre. Les mesures à caractère économique, plus communes, regroupent des actions concrètes offrant des conditions facilitant l’ajustement, telles que des investissements dans les infrastructures ou dans de nouveaux modes de commercialisation.

12La mesure d’indemnisation se distingue du fait qu’elle implique un transfert monétaire direct et temporaire servant généralement à compenser les pertes de revenu, la réduction de la valeur d’un actif ou encore à dédommager pour les frais incombant de la transition, tels que les coûts administratifs. Ce type de mesure se distingue également par sa nature inconditionnelle, puisqu’elle n’est liée à aucune obligation d’ajustement de la part du bénéficiaire. En conséquence, l’impact structurel attendu ne sera pas le même que celui découlant d’une mesure d’ajustement, bien que l’indemnisation puisse contribuer significativement à la restructuration du secteur. Harris (op. cit.) considère ainsi que cette mesure présente un fort degré d’incitation à l’ajustement, car l’absence de conditions laisse le bénéficiaire choisir librement son avenir, là où les mesures conditionnelles sont restrictives.

13Dans le cas où une aide monétaire directe est octroyée sous conditions d’ajustement, il faut alors se référer à la notion d’assistance. Ce type de mesure a alors pour objectif combiné d’offrir un dédommagement financier aux individus pénalisés et de promouvoir l’ajustement par le marché, la pondération de chaque composante variant selon le modèle de conception. Nombreux sont les auteurs étudiant les réformes agricoles qui privilégient d’ailleurs le recours à une mesure de transition combinant à la fois une composante d’indemnisation et des objectifs d’ajustement structurel (Buckwell et al., op. cit ; Swinbank et Tranter, 2004).

14Toutefois, ces auteurs distinguent rarement l’assistance en tant que mesure à part entière. Ils préfèrent attribuer à l’indemnité un rôle d’ajustement, ou à la mesure d’ajustement un rôle d’indemnisation, plutôt que de se référer à une notion tierce. Cette distinction nous semble néanmoins souhaitable, car bien qu’une indemnité puisse contribuer à l’ajustement du secteur si les fonds versés sont utilisés pour améliorer la productivité, au même titre qu’une mesure d’ajustement puisse avoir un caractère compensatoire si elle dédommage les victimes de la réforme, ces effets ne reflètent pas leur véritable finalité.

15Enfin, contrairement aux trois mesures précédentes, la réinstrumentation n’est pas nécessairement transitoire et peut être mise en place pour une période indéterminée. Cette approche peut alors prévoir l’élargissement au secteur réformé de l’intervention d’un programme existant ou encore la mise sur pied d’une nouvelle gamme de mesures. Dans le cas où la politique d’intervention initiale est remplacée par un système de paiements directs, Orden et Dìaz-Bonilla (op. cit.) font référence au concept de rachat du soutien, qu’ils définissent comme un processus graduel et partiel réduisant l’intervention de l’État sur les marchés en échange d’une compensation financière directe, continuelle et découplée des choix de production. Cette approche a d’ailleurs caractérisé les programmes de réforme observés aux États-Unis et en Europe au cours des dernières années.

Cadre méthodologique

16La catégorisation précédente permet de circonscrire les modes d’intervention envisageables afin de pallier les pertes découlant des réformes de politique publique. Elle constitue dès lors un outil permettant de conceptualiser la façon dont un gouvernement choisit d’intervenir lors d’une réforme. Il s’agit maintenant d’évaluer de quelles façons ces mécanismes peuvent être transposés à une expérience réelle de réforme similaire à celle qui pourrait survenir dans le secteur laitier canadien.

17Pour ce faire, nous avons recours à la méthode de politiques comparées basée sur l’étude d’expériences antérieures de réforme en agriculture. Cette approche s’inspire des travaux de Martini (op. cit.), de Blandford et Harris (2007) et de Harris (op. cit.) qui se sont attardés à étudier des processus de réforme en agriculture en orientant leurs analyses autour des principaux points suivants :

● L’évolution de la politique et les facteurs expliquant la décision de réformer ;

● Le déroulement de la réforme ;

● Les mécanismes mis en place pour l’accompagner ;

● Les conséquences observées en termes de capacité d’ajustement.

18Nous adoptons ce même angle d’analyse. Cependant, contrairement à ces auteurs, l’attention n’est pas portée sur les conséquences observées en termes d’ajustement, mais plutôt sur les caractéristiques des mécanismes mis en place, ainsi que sur les objectifs qu’ils poursuivent. En effet, notre finalité étant de tirer des enseignements sur les moyens d’intervention qui s’offriront au Gouvernement canadien dans l’éventualité d’une réforme de la politique laitière, le processus ex ante d’intervention nous intéresse davantage que les retombées ex post. Seuls les programmes adoptés au moment de la réforme sont d’ailleurs considérés et non ceux qui ont pu être ajoutés après face aux conséquences qui en ont découlé.

19L’analyse des cas retenus a été menée en trois temps. Premièrement, le contexte dans lequel les réformes se sont inscrites a été étudié de façon à décrire :

● le fonctionnement initial de la politique et sa correspondance au secteur laitier canadien ;

● les causes de la réforme de la politique et la nature des pressions exercées ;

● les types de modifications apportées au cadre réglementaire.

20Deuxièmement, les caractéristiques des mesures d’intervention déployées lors de ces réformes ont été recensées. Afin que la description de celles-ci soit systématique et circonscrite aux seuls aspects pertinents, une grille, reproduite au tableau 2 au a été utilisée. Les paramètres définis constituent des éléments retrouvés dans la littérature portant sur les réformes de politiques publiques. Les informations compilées par cet exercice, dans la mesure où elles étaient accessibles, ont permis de constituer la base de données à partir de laquelle les analyses de cas ont été menées.

Tableau . Caractéristiques et modalités des mesures adoptées au Canada (Exemple du secteur du tabac ontarien)

Tableau . Caractéristiques et modalités des mesures adoptées au Canada (Exemple du secteur du tabac ontarien)

Source : les auteurs

Note : * Il s’agit d’évaluer dans quelle mesure le montant prévu provient d’une estimation des pertes encourues par ces agents économiques.

  • 1 Les six études de cas individuelles se retrouvent dans Couture (2009).

21La catégorisation des mesures de transition adoptées a été effectuée dans un troisième temps. Cet exercice a été réalisé à partir de la classification proposée à la section 2 et sur la base des informations compilées par l’étude individuelle des cas. En plus de définir les types de mesure de transition privilégiés, cette démarche a permis de faire émerger des constantes en matière d’intervention post-réforme, rendant ainsi possible la proposition d’inférences avec le cas du secteur laitier canadien. C’est à partir de ces données qu’a été menée l’analyse transversale proposée à la section 41.

22La sélection des cas à l’étude a pour sa part impliqué un certain nombre de critères. Le premier concerne le degré d’affinité observé entre le fonctionnement de la politique réformée et les caractéristiques de la politique laitière canadienne. Il est en effet admis que le système de gestion de l’offre repose sur trois piliers, soit l’administration des prix de soutien, le contingentement de la production et le contrôle des importations. Bien que le secteur laitier canadien évolue dans un cadre réglementaire unique à l’échelle internationale, ces différents piliers, seuls ou combinés, font aussi partie de plusieurs politiques agricoles adoptées au Canada ou à l’étranger, dont plusieurs ont été réformées au cours des dernières années. Les projets de réforme devaient donc présenter des modes d’intervention comparables à ceux en vigueur dans le secteur laitier canadien pour être retenus.

23En outre, il était nécessaire de sélectionner des cas présentant des similarités tant économiques que politiques au contexte dans lequel évolue le secteur laitier canadien. Les deux seules expériences de réformes canadiennes d’envergure ont ainsi été retenues. Deux exemples récents de réformes s’étant déroulées dans le secteur laitier ont également été sélectionnés dû à leur similitude sectorielle. Enfin, deux réformes ayant eu lieu dans des secteurs de production importants de pays politiquement proches du Canada ont été choisies. Au total, six cas ont ainsi été retenus (tableau 3).

Tableau . Cas de réforme retenus

Tableau . Cas de réforme retenus

Source : les auteurs

Notes : a Cette réforme n’a pas porté directement sur le régime tarifaire, mais des ajustements importants ont été apportés à cette composante de façon concomitante. b Une réforme complète se caractérise par l’abolition de la totalité des mesures utilisées, sans qu’elles ne soient remplacées par des interventions alternatives. Si aucune période de transition n’est prévue, la réforme est par ailleurs dite directe.

  • 2 Au moment de la rédaction de la recherche, la réforme des quotas laitiers en Europe était annoncée, (...)

24Notons que puisque les conditions politico-économiques qui prévalent au moment d’une réforme ont une influence considérable sur la nature et les modalités d’application des mesures de transition adoptées, seules des expériences ayant déjà été entreprises et en voie d’être complétées ont été considérées2.

Analyse des cas à l’étude

25Dans cette section, nous proposons une analyse transversale des résultats tirés de l’analyse de cas individuelle afin de faire émerger les principaux constats émanant des modes d’intervention post-réforme privilégiés par les pays concernés. Une synthèse de la classification des mesures de transition recensées lors de cet exercice est proposée au Analyse des cas à l’étude.

Tableau . Nombre et types de mesures de transition rencontrées dans les cas retenus

Tableau . Nombre et types de mesures de transition rencontrées dans les cas retenus

Source : les auteurs

26L’analyse est structurée autour des mesures de transition adoptées en réponse aux ajustements apportés aux mécanismes d’intervention, caractérisant la gestion de l’offre canadienne, soit le contingentement de l’offre, l’administration de prix de soutien et le contrôle des importations.

Réforme d’un système de contingentement

27Initialement, tous les cas à l’étude, à l’exception de celui de la politique du transport du grain dans l’Ouest canadien, évoluaient sous divers systèmes de contrôle de l’offre. Parmi ces cas, quatre ont fait l’objet d’une réforme ayant impliqué – à des rythmes variables – le démantèlement complet de leur système. Alors que les contingentements des arachides aux États-Unis, du lait en Australie et du tabac en Ontario ont été abolis sur-le-champ, celui retrouvé dans le secteur laitier en Suisse a bénéficié d’une période de transition. S’ajoute à cette liste l’expérience européenne dans le secteur sucrier, où a été mis en œuvre un programme volontaire d’abandon partiel des quotas en circulation.

28Malgré cette diversité de contextes, l’analyse de ces expériences soulève des préoccupations relatives aux pertes économiques qu’allaient avoir à subir les détenteurs de quotas à la suite des ajustements apportés. Pourtant, seuls deux cas, soit ceux du secteur américain des arachides et du secteur de la tabaculture au Canada, impliquent directement le recours à des mesures de transition visant à pallier la dévaluation de cet actif. Notons que ces deux réformes ont mené à un démantèlement complet et direct de leur système de contingentement. Afin de soutenir les détenteurs de quotas pénalisés, les États-Unis ont alors eu recours à une mesure d’indemnisation, tandis que le Gouvernement canadien a privilégié une mesure d’assistance, conditionnelle à l’abandon de la tabaculture. Un soutien monétaire direct a ainsi été octroyé dans les deux cas, en contrepartie de l’abolition des quotas détenus. À cet égard, ces deux mesures sont comparables, puisque la « conditionnalité » du programme canadien relève surtout de la finalité poursuivie par la réforme : alors que le Gouvernement canadien cherchait à mettre fin à la tabaculture, les États-Unis comptaient au contraire sur le développement du secteur des arachides.

29Le point déterminant émanant de ces exemples est qu’à ces deux occasions, l’indemnisation a été offerte à des détenteurs de quotas qui n’étaient pas nécessairement des producteurs impliqués dans le secteur agricole concerné. En effet, aux États-Unis, seuls 33 % des bénéficiaires étaient producteurs d’arachides, tandis qu’en Ontario 40 % des détenteurs étaient des producteurs de tabac (Dohlman et al., 2004 ; OFCTGMB, 2008). Ce constat est significatif, car il contraste avec les cas de réformes où les producteurs détenaient eux-mêmes les quotas et pouvaient poursuivre leurs activités à la suite du démantèlement, comme en Australie et en Suisse. Lors de ces réformes, les revenus – et non la dévaluation d’actif – ont été soutenus (voir ci-après).

30Soulignons que les cas américain et ontarien n’ont pas été les seuls à impliquer le recours à une mesure de transition afin d’accompagner la réforme d’un système de contingentement. Ce fut également le cas en Europe, dans le secteur sucrier, où des mesures d’assistance ont été proposées aux sucreries en échange de l’abandon de leurs quotas de production. Cette expérience se distingue toutefois des deux autres par la nature volontaire du projet. Les paiements offerts ne constituaient alors pas un dédommagement pour des pertes subies, mais plutôt un incitatif à la restructuration à l’échelle des transformateurs, soit des sucreries (Conseil de l’Union européenne, 2006a ;2006b). Autre particularité, les producteurs agricoles – situés en amont – ont bénéficié du même coup d’indemnisations afin de faciliter l’ajustement induit par la restructuration. Malgré ces spécificités, ce projet offre des indications intéressantes sur le contexte d’utilisation de mesures de transition lors d’une réforme d’un système de contingentement, comme il est démontré par la suite.

31Par ailleurs, l’absence de mesures de transition rattachées au démantèlement des systèmes de contingentement dans les secteurs laitiers australien et helvétique constitue un autre point à considérer. Les analyses permettent de soulever deux enjeux déterminants relatifs à cette décision de non-intervention. Le premier concerne la nature légale des quotas. Ainsi, en Suisse aussi bien qu’en Europe, les autorités ont clairement indiqué que les quotas étaient davantage des droits de produire que des actifs d’entreprises. En conséquence, lors du démantèlement du contingentement en Suisse, l’obligation de dédommager les pertes découlant de l’abandon de ces droits n’est pas apparue justifiée. En Europe, le maintien du système des quotas sucriers a différé la prise en compte de cette question, mais la nouvelle réglementation a rappelé le caractère réglementaire des quotas (Conseil de l’Union européenne, 2006c). De fait, il faut reconnaître que par leur nature juridique, peu ou pas d’investissement était associé à ces quotas et les pertes encourues par leur abolition (Suisse), ou leur retrait (Europe), étaient donc modérées (Suisse) ou encore inexistantes (Europe). L’exemple australien aurait pu fournir des indications intéressantes sur la portée de l’obligation légale d’intervenir, car certains États, à l’instar du Canada, avaient recours à des quotas commercialisables dont la valeur était portée aux bilans des entreprises. La question légale n’a toutefois pas été abordée au moment de la réforme (SRRAT References Committee, 1999).

32Le degré et le rythme de démantèlement représentent le deuxième enjeu à considérer. Ainsi, l’Union européenne n’a appliqué que des ajustements modérés au régime de contingentement de son secteur sucrier. Tout en garantissant son maintien jusqu’en 2015, les autorités ont simplifié l’administration du système et allégé les contraintes quantitatives en favorisant la restructuration et en augmentant les volumes de certains types de contingents. De même, alors que le Gouvernement suisse démantelait complètement son système de contingentement dans le secteur laitier, il a eu recours à une réinstrumentation en obligeant légalement les acteurs de la filière laitière à contrôler les volumes commercialisés via un système de contractualisation obligatoire jusqu’en 2015. À ces deux occasions, le marché est donc demeuré encadré limitant le besoin d’intervenir financièrement.

33L’exemple australien se distingue encore à cet égard, car le démantèlement du système de contingentement a fait place sur-le-champ à un marché libéralisé. Il faut toutefois noter que le contrôle de l’offre ne s’appliquait qu’au lait frais (20 % des volumes) et que les systèmes de contingentement, régis au niveau des États, étaient très différents les uns des autres. Une mesure d’indemnisation soutenant les revenus des producteurs a plutôt été privilégiée.

Réforme d’un régime de soutien des prix

34Parmi les cas à l’étude, quatre secteurs évoluaient avant leur réforme sous des régimes de soutien des prix, soit ceux de l’Australie et de la Suisse dans le secteur laitier, du secteur sucrier européen et enfin celui des arachides aux États-Unis. Les producteurs céréaliers de l’Ouest canadien ne bénéficiaient pas de prix de soutien, mais la politique de transport du grain a néanmoins eu un effet économique comparable, dû au rehaussement des prix des grains auquel elle donnait lieu. Il est donc pertinent de prendre en compte cette expérience de ce point de vue.

35Les analyses de cas ont permis de constater qu’à l’occasion de chacune de ces réformes, des mesures de transition visant à pallier les pertes de revenus ont été adoptées. Considérant la diversité des mécanismes en place et les spécificités des contextes dans lesquels ils ont été réformés, ce constat est significatif.

36Concernant les types de mesure de transition privilégiés à l’occasion de ces réformes, deux tendances distinctes se dessinent. Ainsi, dans les secteurs qui n’étaient pas soumis au régime d’intervention central prévu par les politiques agricoles en vigueur, soit ceux du lait en Suisse, du sucre en Europe et des arachides aux États-Unis, les réformes ont entraîné leur assujettissement aux programmes de soutien généraux (Conseil fédéral 2006 ; Conseil de l’Union européenne 2006c ; Dohlman et al., op. cit.). Une réinstrumentation a alors été systématiquement observée. Par ailleurs, lorsque la réforme du régime de soutien des prix s’est inscrite, comme en Australie et dans l’Ouest canadien, dans un processus généralisé de déréglementation du secteur, des mesures d’indemnisation prenant la forme de paiements temporaires aux producteurs ont alors été privilégiées (Edwards 2003 ; Timmins et Young, 1996). Dans tous les cas, les mesures de transition adoptées ont impliqué une réorientation globale de l’intervention vers des politiques de soutien des revenus découplées des choix de production.

37Il est également intéressant de noter que dans les trois cas (Europe, Suisse, États-Unis) où une réinstrumentation a été privilégiée au niveau des producteurs agricoles, aucun nouveau programme n’a été développé pour le secteur réformé. Seuls les programmes existants ont été utilisés. Les trois groupes de producteurs visés ont alors bénéficié systématiquement d’un rachat de soutien, à savoir qu’ils ont reçu une compensation financière directe, continuelle et découplée des choix de production. Il faut cependant remarquer que dans ces trois cas, les gouvernements avaient à leur disposition, avant la réforme du secteur, des programmes de soutien des revenus leur permettant d’accorder de tels paiements aux producteurs.

Réforme du régime tarifaire

38Dans aucun des cas à l’étude, la réforme n’a porté directement sur les régimes de protection tarifaire ; les exemples canadiens n’y avaient pas recours, tandis que dans les quatre autres cas, l’analyse démontre que les régimes tarifaires avaient été modifiés avant la réforme de la politique d’intervention.

39En fait, l’ouverture du marché américain aux arachides mexicaines, le protocole « Tout sauf les armes » de l’Union européenne et les ententes de libre-échange entre l’Australie et la Nouvelle-Zélande ainsi qu’entre la Suisse et l’Union européenne pour les fromages ont non seulement précédé les réformes dans les secteurs concernés, mais elles les ont également motivées. Dans tous les cas, la menace d’une compétition internationale accrue – face à une industrie domestique insuffisamment compétitive – a été l’une des principales justifications avancées pour expliquer le projet de réforme (Conseil fédéral, op. cit. ; Conseil de l’Union européenne 2006c ; Dohlman et al., op. cit.).

40Cette observation est significative, car elle met en évidence le rôle de catalyseur joué par le processus de libéralisation commerciale dans les projets de réforme en agriculture. À cet égard, il est intéressant de noter qu’à ces occasions, la libéralisation introduite avant la réforme était partielle, en ce sens qu’elle ne concernait qu’une partie du marché domestique, ou encore elle ne donnait accès au marché qu’à certains pays exportateurs. Cette ouverture est néanmoins apparue, à chaque fois, suffisante pour justifier une réforme plus approfondie des modes d’intervention en place dans les secteurs concernés.

41Mentionnons enfin qu’à aucune occasion, dans les cas à l’étude, une mesure de transition n’a été adoptée spécifiquement en lien avec la réforme d’un régime tarifaire. Le fait que ces réformes aient été suivies de la révision des cadres d’intervention régissant les secteurs concernés peut par ailleurs expliquer ce phénomène. D’ailleurs, dans la plupart des cas, quand est venu le temps de proposer des mesures de transition, la baisse anticipée des prix domestiques due à l’ouverture des marchés a été prise en compte au même titre que celle attendue de la réforme des mécanismes de prix de soutien.

Discussion

42Cette dernière section évalue la portée des tendances observées, en lien avec la réalité du secteur laitier canadien. L’analyse est à nouveau articulée sur la base des mécanismes d’intervention caractérisant la gestion de l’offre canadienne, soit le contingentement de l’offre, l’administration de prix de soutien et le contrôle des importations. Cet exercice n’a pas pour objectif de proposer un scénario de réforme ou encore un ensemble particulier de mesures de transition pour y faire suite. Il vise plutôt à évaluer la façon dont les tendances exposées se transposent à la réalité du secteur laitier canadien. En conséquence, il ne tente pas non plus de prévoir l’impact d’une éventuelle réforme sur l’ensemble de la filière laitière canadienne.

Les mesures de transition envisageables au Canada

43Tout d’abord, concernant le système de contingentement, les résultats précédents tendent à démontrer qu’une éventuelle réforme de cette composante dans le secteur laitier canadien n’impliquerait pas nécessairement l’adoption de mesure de transition de nature financière visant à dédommager les détenteurs de quotas. En effet, contrairement aux détenteurs de quotas arachides aux États-Unis qui n’étaient pour la plupart pas actifs dans cette production ou encore aux tabaculteurs de l’Ontario évoluant dans un secteur appelé à être abandonné, les détenteurs de quotas laitiers sont eux-mêmes producteurs et se retrouvent dans un secteur de production appelé à poursuivre ses activités dans un environnement beaucoup plus compétitif. Par conséquent, les modèles d’intervention post-réformes utilisés dans les secteurs laitiers suisse et australien et privilégiant le soutien des revenus plutôt que le dédommagement pour la dévaluation d’actifs, seraient plus probablement favorisés.

44Ce constat de non-intervention au niveau des quotas doit cependant être nuancé au regard d’autres critères, notamment celui de l’obligation juridique de compenser. Comme l’indique Martini (op. cit.) : « La seule véritable contrainte qui pèse sur les choix publics est le respect des règles de droit et de la Constitution du pays. » À cet égard, l’abolition d’un tel actif, selon la nature juridique qu’on lui accorde au Canada, pourrait influencer la décision gouvernementale d’intervenir financièrement auprès des producteurs. À notre connaissance, cette question n’a jamais été traitée et clarifiée publiquement.

45Le rythme et le degré de démantèlement du système de contingentement constituent d’autres critères à considérer. En effet, les réformes analysées qui ont été graduelles ou partielles n’ont généralement pas impliqué de mesures financières afin de soutenir les détenteurs de quotas, puisqu’à ces occasions, les marchés sont demeurés relativement encadrés. En admettant qu’il soit possible pour le Gouvernement canadien d’influer sur ces critères, un vaste éventail de stratégies de réforme s’offrirait alors, limitant du coup la nécessité de dédommager les détenteurs de quotas.

46Il faut par ailleurs reconnaître que des contraintes externes, tel un accord commercial ou des poursuites juridiques, peuvent restreindre cette liberté d’action. Qui plus est, les résultats précédents tendent à démontrer que les réformes, lorsqu’elles ne s’inscrivent pas déjà dans un processus de révision à long terme à l’instar des secteurs laitier helvétique et sucrier européen, tendent à être rapides à la suite de leur annonce. Ces délais ont été de quatre mois aux États-Unis, de neuf mois en Australie et de moins d’un an lors des expériences canadiennes. Autrement dit, une fois que la décision de réformer a été prise à la suite de la libéralisation partielle des marchés, les autorités n’ont pas ajusté leur politique de manière graduelle, de façon à la maintenir en vigueur au cours de la période de transition. Au contraire, une réforme rapide et en profondeur des mécanismes d’intervention a plutôt été privilégiée.

47Puisque la politique laitière canadienne ne s’inscrit pas dans un agenda de réforme de long terme, il serait légitime d’envisager, sur la base des résultats précédents, que son démantèlement serait direct, même si la période d’ajustement prévue par un accord commercial permettrait une approche plus graduelle. Une telle perspective devrait alors être prise en compte dans la décision d’intervenir financièrement auprès des détenteurs de quotas.

48Par ailleurs, en aucune occasion dans les cas à l’étude, une réforme d’un régime de soutien des prix n’a été menée sans l’adoption subséquente d’une mesure de transition visant à soutenir les revenus des producteurs affectés par cette décision. Dans cette perspective, tout porte à croire que les producteurs laitiers bénéficieraient également d’une telle intervention dans l’éventualité d’une réforme de la politique laitière canadienne.

49Plus précisément, en se basant sur les analyses précédentes, il semble que des mesures de réinstrumentation seraient privilégiées par le Gouvernement canadien. En effet, puisque la réforme de la politique laitière canadienne ne risque pas de mener à une déréglementation complète du secteur, il est probable que l’approche utilisée dans les secteurs, laitier helvétique, sucrier européen et des arachides aux États-Unis soit plutôt favorisée. À l’instar de ces exemples, le secteur laitier canadien évolue en marge des programmes canadiens de soutien à l’agriculture contenus dans le Cadre stratégique agricole (CSA). Dans cette perspective, les producteurs laitiers seraient alors assujettis aux mesures en vigueur, soit celles prévues dans le volet « Gestion des risques de l’entreprise » du CSA.

50Soulignons par ailleurs que les réinstrumentations observées dans les trois cas cités ont été articulées sur des programmes non seulement existants avant la réforme des secteurs concernés, mais qui privilégiaient également des mécanismes de soutien des revenus permettant d’octroyer aux producteurs des paiements directs découplés, prédéterminés et continuels dans le temps. À cet égard, il est possible de s’interroger sur la capacité des programmes de soutien des revenus canadiens d’offrir des types de paiements comparables. En effet, les programmes contenus dans le volet « Gestion des risques de l’entreprise » du CSA visent surtout à protéger les producteurs contre les baisses de leurs marges de revenus. Les paiements offerts fluctuent donc annuellement, selon les conditions de marché et selon les performances économiques de chaque entreprise. En fait, dans la perspective où le Gouvernement canadien souhaiterait mettre en place une réinstrumentation et garantir un certain niveau de revenu aux producteurs, les programmes fédéraux existants apparaissent insuffisants. L’évaluation du degré de soutien que pourraient offrir, sous les conditions actuelles, les programmes du CSA va toutefois au-delà des objectifs de cet article.

51Enfin, en ce qui concerne les réformes des régimes tarifaires, le principal constat émanant des analyses précédentes indique que les projets d’ouverture des marchés domestiques, mêmes partiels, servent constamment de catalyseur à l’adoption d’un processus de réforme beaucoup plus vaste des mécanismes d’intervention en place. Les négociations qui se déroulent à l’OMC constituent actuellement le projet de libéralisation le plus à même de provoquer une telle ouverture du marché laitier canadien. Ainsi, nonobstant l’importance des engagements en matière d’accès aux marchés d’un tel accord et de leurs impacts possibles sur les prix des produits laitiers au Canada, les analyses précédentes semblent indiquer que la simple annonce d’une signature pourrait entraîner le secteur laitier dans un processus de réforme rapide et direct et ce, même si une période d’ajustement de plusieurs années est accordée. Cette perspective renverrait alors aux analyses précédentes abordant les conséquences possibles d’une réforme des composantes de la politique laitière canadienne en matière d’intervention post-réforme.

Conclusion

52Le système de gestion de l’offre dans le secteur laitier canadien est confronté à des défis majeurs et l’éventualité qu’il doive un jour faire l’objet d’une réforme est une option qui doit être considérée. Bien que la prise en compte de cette perspective puisse permettre de mieux appréhender une réforme et les coûts qui en découleraient, peu d’études se sont attardées jusqu’ici à étudier systématiquement les interventions qui pourraient alors être adoptées par le Gouvernement canadien.

53Cet article avait pour objectif de contribuer à structurer la réflexion amorcée dans la littérature quant aux modes d’intervention qui pourraient être déployés dans cette éventualité par le Gouvernement. Dans cet esprit, l’analyse développée à la section 2 a permis de circonscrire quatre types de mesures de transition envisageables afin de faire face aux conséquences des réformes d’une politique agricole, à savoir celles d’ajustement, d’indemnisation, d’assistance et de réinstrumentation. Une étude de cas, définie à la section 3 et développée à la section 4, a quant à elle permis d’évaluer de quelles façons ces mesures ont été transposées à des expériences réelles de réforme, similaires à celle que pourrait vivre le secteur laitier canadien. Des résultats obtenus, certaines tendances ont été soulevées et celles-ci ont été transposées à la réalité du secteur laitier canadien afin d’en tirer certaines inférences.

54Ces résultats offrent ainsi, tant pour les observateurs que pour les intervenants du secteur, un aperçu non seulement des types d’intervention pouvant être utilisés, mais aussi du contexte dans lequel elles le sont généralement. Cet article ouvre par conséquent des pistes de réflexion plus concrètes en vue d’une étude plus approfondie de différentes options d’intervention envisageables dans l’éventualité d’une réforme dans le secteur laitier canadien.

55Il faut par ailleurs noter que le contexte politico-économique en vigueur au moment de la réforme a toujours joué un rôle prédominant dans la façon dont ont été élaborées les mesures de transition proposées dans les cas étudiés. Il est donc prévisible que le contexte – impondérable – dans lequel s’inscrirait une réforme de la politique laitière canadienne conditionnera largement les paramètres fondamentaux qui influenceront la décision d’intervenir et les modalités qui caractériseront les programmes qui pourraient être adoptés au Canada. Cette observation constitue en fait la principale limite de cet article. En effet, le contexte sociopolitique dans lequel s’inscrit un projet de réforme fait de chacun une expérience unique, complexe et dont le déroulement est en partie imprévisible. L’analyse de politiques comparées proposée, tout en ayant fait émerger certaines tendances en matière d’intervention post-réforme, présente cette limite qu’une augmentation du nombre de cas à l’étude n’aurait pu contribuer à éviter. La portée des inférences proposées demeure ainsi en partie limitée.

56Notons que d’autres approches auraient pu être adoptées afin de contourner cette limite. Ainsi, au lieu d’avoir recours à une analyse de cas, une étude plus directe de l’évolution de la politique laitière canadienne, dans une perspective institutionnaliste par exemple, aurait pu fournir un éclairage différent sur les enjeux à prendre en considération dans l’éventualité d’une réforme. En se référant aux travaux réalisés à partir de modèles d’équilibre partiel ou général, il aurait aussi été possible de mesurer un niveau de compensation potentiel résultant des pertes estimées pour les producteurs laitiers et les autres acteurs du secteur. De nombreux travaux, dont ceux de Abbassi et al. (2008), de Cox et Chavas (2001) et de Bouamra-Mechemache et al. (2002) ont d’ailleurs permis de quantifier les conséquences économiques de différents scénarios de réforme pour les secteurs laitiers canadiens, américains et européens. Inspirée des principes de l’économie du bien-être, cette approche ne constitue toutefois pas un outil utile dans le domaine des mesures de transition, puisqu’elle ne permet pas de prendre correctement en compte les enjeux associés à l’équité et aux préoccupations politiques (Sen 1987 ; Fernandez et Rodrik, 1991). Le principe même de compensation enchâssé dans ce cadre théorique peut aussi être discuté (Gowdy, 2004).

57Le fait que peu de recherches se soient intéressées à ce jour à étudier systématiquement les modes d’intervention pouvant être mis de l’avant dans un contexte de réformes de politiques publiques a plutôt justifié le choix de notre démarche. La catégorisation des modes d’intervention qui en a résulté, en étant généralisable à d’autres contextes de réforme, constitue d’ailleurs un apport conceptuel non négligeable de cette étude.

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Bibliographie

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Notes

1 Les six études de cas individuelles se retrouvent dans Couture (2009).

2 Au moment de la rédaction de la recherche, la réforme des quotas laitiers en Europe était annoncée, mais pas amorcée. Ce cas n’a donc pas été retenu pour notre analyse.

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Table des illustrations

Titre Tableau . Description des caractéristiques des principales mesures de transition
Crédits Source : les auteurs
URL http://economierurale.revues.org/docannexe/image/3517/img-1.png
Fichier image/png, 68k
Titre Tableau . Caractéristiques et modalités des mesures adoptées au Canada (Exemple du secteur du tabac ontarien)
Crédits Source : les auteurs
URL http://economierurale.revues.org/docannexe/image/3517/img-2.png
Fichier image/png, 37k
Titre Tableau . Cas de réforme retenus
Crédits Source : les auteurs
URL http://economierurale.revues.org/docannexe/image/3517/img-3.png
Fichier image/png, 46k
Titre Tableau . Nombre et types de mesures de transition rencontrées dans les cas retenus
Crédits Source : les auteurs
URL http://economierurale.revues.org/docannexe/image/3517/img-4.png
Fichier image/png, 20k
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Pour citer cet article

Référence papier

Jean-Michel Couture, Daniel-Mercier Gouin et Michel Morisset, « Réforme et mesures de transition. Quelles avenues pour le secteur laitier canadien ? », Économie rurale, 330-331 | 2012, 73-87.

Référence électronique

Jean-Michel Couture, Daniel-Mercier Gouin et Michel Morisset, « Réforme et mesures de transition. Quelles avenues pour le secteur laitier canadien ? », Économie rurale [En ligne], 330-331 | juillet-septembre 2012, mis en ligne le 30 juillet 2014, consulté le 05 décembre 2016. URL : http://economierurale.revues.org/3517 ; DOI : 10.4000/economierurale.3517

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Auteurs

Jean-Michel Couture

Groupe AGECO, Québec, jean-michel.couture@groupeageco.ca

Articles du même auteur

Daniel-Mercier Gouin

Département d’économie agroalimentaire et des sciences de la consommation, Université Laval, Québec, daniel-mercier.gouin@eac.ulaval.ca

Articles du même auteur

Michel Morisset

Groupe de recherche en économie et politique agricoles (GREPA) Département d’économie agroalimentaire et des sciences de la consommation, Université Laval, Québec, mercier.gouin@eac.ulaval.ca

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Droits d’auteur

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